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行政管理論文:論新公共管理對高等教育行政管理體制改革的啟示

  【摘要】我國高等教育行政體制在改革開放以來的30多年中已日漸成熟。進入21世紀的前十年,高等教育體制改革推動國家高等教育事業取得了巨大成就。但面對高等教育大眾化趨勢和市場經濟的挑戰與競爭,現行高等教育行政體制的弊端仍阻礙著我國高等教育的進一步發展。因此,進一步深化高等教育行政體制的改革迫在眉睫。我們可以借鑒國外新公共管理的思想,結合我國高等教育的實際情況,擇其優,看看對我國高等教育行政體制的改革有哪些可以吸收的地方。

  一、新公共管理的產生

  “新公共管理”(new public management),產生于20世紀7O年代,也稱為“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業型政府”。到90年代后期,人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。名稱雖然不同,但他們都具有相同的內涵和特征。陳振明教授將“新公共管理”的內容歸納為八個方面:(1)讓管理者進行管理;(2)衡量業績;(3)產出控制;(4)顧客至上;(5)分散化;(6)引入競爭機制;(7)采用私人部門的管理方式;(8)改變管理者與政治家、公眾的關系。新公共管理是西方諸國為減少政府職能,充分利用社會和市場的力量來提供公共服務,從而彌補政府財政和公共服務能力不足的一種新的管理模式。它以“三E”(Economy,Elficiency,Efectiveness)即經濟、效率和效益為追求目標,其核心是 “市場價值的重新發現和利用”。與傳統的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同,新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎,不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效,而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率,在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平,強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。

  二、新公共管理的基本思想

  1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳

  與在傳統公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同,新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策,更多地強調公職人員的“管理”職責而非“行政”,即政府應該把管理和具體操作分開,政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規模。減少開支,提高效率。因此。有效的政府并不是一個“實干”的政府,不是一個“執行”的政府,而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。

  2.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理

  政府組織是典型的等級分明的集權結構,這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織,跨組織層次之間的交流及其困難,使得政府機構不能對新情況及時作出反應。由于信息技術的發展趨勢,加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統,政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應。因此,政府也應該通過授權或分權的辦法來對外界變化迅速作出反應。

  3.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗

  與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗,如重視人力資源管理、強調成本一效率分析、全面質量管理,強調降低成本,提高效率等。新公共管理認為,政府應根據服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。

  4.政府應在公共管理中引入競爭機制

  傳統的觀念認為,微觀經濟領域應該由私營企業承擔,而公共服務領域則應該由政府壟斷。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同,新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來,從而提高服務供給的質量和效率。

  5.政府應重視提供公共服務的效率、效果和質量

  傳統的官僚主義政府注重的是投入,而不是結果。由于不衡量效果,所以也就很少取得效果,并且在很多情況下,效果越差。得到的投入反而越多。與傳統公共行政只計投入、不計產出不同,新公共管理根據交易成本理論,認為政府應重視管理活動的產出和結果,應關心公共部門直接提供服務的效率和質量,應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此,新公共管理主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業績和效果聯系起來。在管理和付酬上強調按業績而不是按目標進行管理,按業績而不是按任務付酬。

  三、新公共管理對我國高等教育行政體制改革的啟示

  1.明確政府服務性職能,理順政府與高校、政府與市場之間的關系。一是處理好政府與高校的關系,做好政府管理高等教育的角色分離。在高等教育行政體制中。政府往往一方面制定政策,另一方面又要求各高校要嚴格按照政策來執行,忽視了各高校所在地區的經濟、教育、生活水平等因素。要打破原有的政府集多種角色為一身的現象,指導并為高校創造良好的社會公平競爭環境,努力創設政府與高校間的平衡和諧關系。二是處理好政府與市場的關系,積極引入市場競爭機制。從公共產品理論上說,高等教育的產品屬性為準公共產品,因為高等教育具有明顯的正外部性、受益的排他性和消費的競爭性。高等教育的提供者就不僅僅是政府,還包括市場和第三部門組織。因此要積極引入競爭機制。鼓勵社會力量參與高校辦學。三是強化政府宏觀調控職能。建立兼容有限政府、法治政府、責任政府、透明政府要求在內的完整的組織體系,積極履行其在高等教育發展中所能提供和發揮的來自各個方面的服務性職能,制定和完善市場競爭的規則、創設公平公正的市場競爭環境、制定針對弱勢群體的保護政策、對市場競爭中出現的不法行為給予及時的監督和必要的懲罰等等。因此,在高等教育行政體制的改革中,政府的管理職能應由“劃槳”轉向“掌舵”,把握大的方向,讓中央和地方在不違背政策的情況下,根據各自的實力和需要來發展。

  2.政府應實行教育分權,從原來的無限管理轉變為有限管理。教育分權指的是一種合理分配教育資源、重新定位教育權責、將有關教育決策權從較高層政府下移到較低層政府或基層組織的過程。政府在對高等教育的管理中,要力圖使政府從原先的無限管理轉變為有限管理,最關鍵的是要把握好分權的度。要做到大權集中。小權分散。大權集中主要表現在中央政府應集中和強化一些必要的權力,如制定和實施與國家現代化進程相配套的高等教育發展戰略和規劃:解決高等教育發展的地區差異和類別差異:維護高等教育公平,重點扶持落后地區的高等教育發展:增加高等教育的公共財政投資和多渠道融資:加強對各類各級高校辦學行為的規范以及對高等教育質量水平的檢查和評估等。小權分散則主要表現在政府要將真正屬于高校的權力回歸于高校,繼續擴大高校自主招生權、專業設置權、人事聘用權、學術科研權和對外交流權等。高校自己能做的事情要讓它們自己去解決,要尊重教育發展的客觀規律,不要直接插手高校具體的內部事務管理,而只應適時加以引導和有效地加以監督。只有這樣才會充分調動高校自主發展的積極性,才會有利于高等教育的整體社會進程和社會經濟的不斷發展。我國正在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變,政府的角色和作用需要重新定位,政府應還權于高校,應該從高度集中的管理轉變為向政府、社會、學校等分權和賦權。國家各級各類行政機關對高校應適當的放權。不能統得過多。管得過死。給地方教育行政機構和學校更大的自主權,激發地方和高效辦學的積極性。使高校辦學充滿活力。可以從實際出發創造性地進行辦學和工作。同時政府及教育主管部門應注意地區、行業、學校發展的差異性,不要制定統一的計劃、政策和發展模式。

  3.高校可以借鑒企業管理經驗,建立健全政府與高校間的教育中介機構。在高等教育領域,中介機構是政府與高校之間的紐帶和緩沖器。其作用表現為。一方面作為高等教育的代言人,它可以幫助高校向政府提出要求:另一方面作為政府的得力助手,它也可以幫助政府把適當的責任施加給高校。可以說,靠教育中介結構來溝通政府與高校之間的關系。能夠充分利用和調動社會各界力量和資源致力于高等教育事業的建設和發展,是一種行之有效的方式。政府可以允許高校借鑒成功企業的行政管理手段和經驗,結合各高校所在地區的實際情況,對高校行政體制的改革有個引導和借鑒的途徑;可以鼓勵高校有選擇地應用到實際的行政管理中去。高校的領導者也可以聘請名牌企業的成功的管理者,一方面可以給學校相關的行政管理者進行培訓或相互交流:另一方面也可以給學生進行講座,增長他們在這方面的知識和理解。

  4.高校行政管理體制可以引入競爭機制。人們普遍認為能夠進入高校,就是一份穩定的、待遇很好的工作。特別是當老師。有的行政人員認為當老師比做行政輕松得多,有更多自己的時間來支配。時間久了,行政人員就會對自己的工作產生厭倦的情緒。因此。對工作不上心,每天就在辦公室上上網,看看報,喝喝茶,一天的時間就過去了。在這種情況下,高校可以引入競爭機制,對各行政人員的工作業績進行考核或制定崗位擇優機制。對在工作中表現好的人員進行獎勵或提升。以此來激勵行政人員工作的積極性。同時,要提高管理人員的基本素質,要對他們進行思想上、行為上的教育和疏導,使其樹立為公眾服務的意識和信念,以確保行政管理者不是為了應付上級部門,而是真正明確自己的責任和義務。

  5.提高高校行政管理的效率、效果和質量。高校的行政管理人員,在進入崗位之后,認為這個工作是終身制的,因此逐漸地對工作失去興趣,覺得上班就是混日子,對工作的態度不認真,對于來辦事的人員(尤其是下級職工)態度強勢,能當天辦的盡量拖延時間。能辦的不給辦,做事效率極其低下,浪費了工作人員的時間和精力。要想改變這一狀況,首先,要提高行政管理者的素質,使他們認識到工作職責的重要性;其次,是要建立良好的工作評價體系,讓各個老師和學生對行政管理者服務態度、辦事效率等進行評價,提高行政管理者的競爭意識;最后,建立良好的監督機制,制定出工作的具體權責和范圍、工作考核和評估的具體標準以及對違法者、違規者的懲罰等規定。

  四、結論

  對于西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法,我國政府和高校不能簡單地照搬,同時要結合本國的國情和高等教育行政管理體制改革實際,加以分析和借鑒。因為西方發達國家的公共行政管理體制經過一百多年的發展,已經形成了一整套完善的法制和規章,因而以新公共管理納入進改革的指導思想具有積極的意義。但我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期,市場經濟發育還不成熟,法制還不完善,因此。對于西方新公共管理的基本思想,只能從實際出發,有選擇地借鑒和吸收,而不能全盤照搬。

  【參考文獻】:

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