旅游法第六章以及條文解讀

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　　第六章 旅游安全

　　第七十六條 縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責。

　　【條文主旨】

　　本條是關于縣級以上人民政府及其部門旅游安全監管職責的規定。

　　【立法背景】

　　旅游安全關系著旅游者的生命和財產安全，沒有安全就沒有旅游活動的順利進行。長期以來，各級政府和旅游等相關部門高度重視旅游安全保障工作，不斷完善制度措施，加強應急管理。由于旅游活動的流動性、異地性和環節多等特征，旅游安全保障存在涉及面廣、管理頭緒多等特點，任何一個部門都很難獨自承擔相應職責。加之，近年來國內外影響旅游安全的各種不確定因素增加，旅游安全保障工作的難度越來越大，甚至出現了萬名游客被困地震災區、千名游客滯留海外的重大事件，引起了國務院和各方面的高度關注。因此，本法規定由縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作，并由相關部門相互協調和合作，有利于加強我國旅游安全管理工作，破解一些工作中的難題。

　　【條文解讀】

　　一、縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作

　　旅游安全涉及飲食、衛生、消防、治安、交通、設施設備、游覽場所、大型旅游活動等多個領域。目前，國家已經出臺了安全生產、食品衛生、道路交通、特種設備、應急管理等重大領域的法律法規。按照目前的安全管理體制，其安全監管責任分屬多個部門。同時，需要由政府承擔統籌監管責任，協調各方面的力量，共同抓好安全工作。《安全生產法》第八條規定，“國務院和地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責。縣級以上人民政府對安全生產監督管理中存在的重大問題應當及時予以協調、解決”。《突發事件應對法》第七條規定，“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責”。因此，本法作了該銜接性規定。縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作，主要體現在以下兩個方面：

　　(一)加強對旅游安全和應急工作的領導，督促有關部門履行旅游安全的監管職責

　　1.根據本法第七條的規定，建立旅游綜合協調機制，將旅游安全作為其中的一項綜合協調內容;在安全生產、應急管理等專項安全的議事協調工作中，把旅游安全納入其中。

　　2.依照本法及《安全生產法》、《突發事件應對法》等有關法律、法規和規章的規定，采取行政措施，加強對本地區旅游安全的監督管理，對本地區或者職責范圍內旅游突發事件的發生及事后的處理負總責。

　　3.定期召開旅游安全工作會議，由政府主要負責人召集有關部門負責人參加，研究、分析、布置、督促、檢查本地區旅游安全和應急工作。

　　4.明確旅游各相關部門的旅游安全監管職責，建立健全旅游安全管理的規章制度和旅游突發事件應急預案，將旅游安全納入突發事件監測和評估體系。

　　5.定期組織有關部門對本地區容易發生旅游安全事故的單位、設施和場所進行監督檢查，及時排除旅游安全隱患。

　　(二)對旅游安全監管和應急管理中存在的重大問題及時予以協調、解決

　　1.對涉及多個部門職責和分工的安全監管事項，要及時進行協調，確保旅游安全監管的責任到位。

　　2.協調相關部門建立健全旅游目的地安全風險提示制度。

　　3.對重大旅游安全事故和隱患，負責組織協調各方力量，迅速處理，消除隱患，切實提高旅游安全的保障能力。

　　二、縣級以上人民政府有關部門依法履行旅游安全監管職責

　　旅游安全工作涉及縣級以上人民政府安監、公安、消防、交通、衛生、質監、農業、住建、旅游等眾多管理部門，各有關部門應當在本級人民政府的統一領導下，按照本法及其他法律、法規和國務院規定的職責，切實履行旅游安全的監督管理和突發事件應對職能。

　　第七十七條 國家建立旅游目的地安全風險提示制度。旅游目的地安全風險提示的級別劃分和實施程序，由國務院旅游主管部門會同有關部門制定。

　　縣級以上人民政府及其有關部門應當將旅游安全作為突發事件監測和評估的重要內容。

　　【條文主旨】

　　本條是關于安全風險提示制度和旅游突發事件監測、評估制度的規定。

　　【立法背景】

　　實施旅游目的地安全風險提示制度和旅游突發事件監測、評估制度，是保障旅游者人身、財產安全的需要。近年來，隨著我國安全管控能力的提高，各級政府對旅游活動安全風險的管控工作越來越重視。各地針對旅游活動很容易受到自然災害、事故災難和傳染性疾病等突發事件的影響，以及旅游者對異地信息的獲知不對稱、對境外的旅游環境陌生等不利因素，加大了對旅游目的地旅游突發事件監測、評估工作力度和安全風險提示，及時向旅游者發布相關風險信息，為旅游者出行提供選擇和參考。同時，將旅游安全與應急工作納人地方人民政府和相關部門安全應急工作的范疇，通過加強跨部門的協同管理，較好適應了旅游安全風險復雜性的客觀要求。本法對此的具體規定，體現政府保障旅游者生命財產安全的應盡責任，有助于化解旅游風險，增強旅游者的判斷力，減少旅游安全事故的發生，推動旅游業的安全、健康發展。

　　【條文解讀】

　　一、建立旅游目的地安全風險提示制度

　　(一)旅游目的地安全風險提示制度

　　旅游目的地安全風險提示制度，主要指預先發現境內外旅游目的地對旅游者的人身、財產可能造成損害的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等潛在的或者已經存在的安全風險，運用定性和定量分析相結合的方法，識別旅游安全風險的類別、等級，提出旅游出行的建議，并按規定的權限和程序，向社會發布相關提示信息的制度。根據境內和出入境旅游劃分，旅游目的地分為兩類：一類是國內以旅游城市為主的目的地;一類是以境外國家(地區)為目的地。國務院頒布的《國務院關于加快發展旅游業的意見》(國發[2009]41號)提出，要“完善旅游安全提示預警制度，重點旅游地區要建立旅游專業氣象、地質災害、生態環境等監測和預報預警系統”。因此，建立旅游目的地的安全風險提示制度是我國旅游業發展過程中的重要安全管理手段。各地方人民政府應當根據本條規定，完善當地的旅游目的地安全風險提示制度;而國務院有關部門應當完善境外旅游目的地安全風險提示制度，如在日本地震、埃及動亂、歐洲火山灰等事件發生后，向旅游者發出旅游出行的提示，供旅游者出行參考。

　　(二)旅游目的地安全風險提示的級別劃分

　　目前，各行各業都有相關的安全風險級別劃分方法。《突發事件應對法》第四十二條規定，“國家建立健全突發事件預警制度。可以預警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別”。各相關部門也據此對各自領域的安全風險級別做出了相應規定，如《地質災害防治條例》、《突發氣象災害預警信號發布試行辦法》、《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》、《國家突發公共衛生事件應急預案》等。這些風險等級的劃分為旅游目的地安全風險提示級別的劃分提供了借鑒，國務院旅游主管部門應當會同有關部門按照本法規定，在綜合各方面風險級別的基礎上，劃分旅游目的地的安全風險等級，并正式公開相關信息。

　　(三)旅游目的地安全風險提示的實施程序

　　目前，各類專項危險的發布部門和程序各不一致。《突發事件應對法》第四十三條規定，“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”。旅游目的地安全風險提示的實施和發布的主體主要是旅游主管部門，但由于旅游安全風險不是一種獨立的風險，其依托于以上各類專項安全風險，其決策的形成和實施應當由相關部門共同完成。其級別的劃分和實施程序的制定是一個需要考慮災害等級、專業預警能力、預警主體、風險管控、后果管控等綜合事務的系統工程。因此，旅游目的地安全風險提示是各相關主管部門的共同責任，本法規定其級別劃分和實施程序，由國務院旅游主管部門會同有關主管部門共同制定。

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