殯葬改革調研報告

　　殯葬改革是指革除一切以迷信、鋪張浪費的方式處理死者遺體和辦理喪事的習俗。本文將介紹殯葬改革調研報告。

　　殯葬改革調研報告(1)

　　根據縣政協今年工作要點安排，自4月上旬起，陳永瑞副主席帶領縣政協經濟與人口資源環境專委，對我縣殯葬改革工作開展了專題調研。調研主要采取采取實地考察、聽取匯報、召開座談會、走訪農戶和交流學習等方法進行。通過調查與分析，掌握了全縣殯葬改革工作的基本情況，研討了進一步做好我縣殯葬改革工作的意見和建議。現將調研情況報告如下：

　　一、基本情況

　　長期以來，由于種種原因我縣殯葬改革沒有真正推開，殯葬管理基本處于自發無序狀態。農村不少地方亂埋亂葬現象嚴重，有的在荒山林地、有的在房前屋后、有的占用耕地、自留地擅自建墳筑墓，不僅浪費了大量的土地資源，而且嚴重破壞了生態環境和自然人文景觀。在沿海地區，可以看到許多百姓的房前屋后，到處是亂埋亂葬的墳頭，有的墳頭甚至就在自家的庭院中，“人鬼混居”、“死人與活人爭地”等現象屢見不鮮。在山區，雖然“葬有去處”，但由于墓地分散，祭祀活動難以得到有效管理，安全隱患增多，易導致森林火災的發生。經調研發現，我縣的“三沿五區”(即沿高速路和國省道、縣鄉公路，沿鐵路線，沿河道，水源保護區，文物保護區，風景保護區，集中住宅區，自然保護區)可視范圍內隨處可見新舊墳墓。

　　如果亂埋亂葬的殯葬方式不改變，長此以往，勢必嚴重浪費大量寶貴土地資源，勢必會侵占我縣日益緊張的耕地資源，惡化投資環境，進而影響我縣經濟社會發展。因此，推行文明殯葬，既是倡導群眾追求文明生活方式的必然途徑，也是追求可持續發展的應有之義。

　　隨著海南國際旅游島建設上升為國家戰略，生態環境、人居環境、投資環境成為發展的重要環境，我縣的殯葬制度改革勢在必行。2015年12月，我縣啟動了殯葬改革試點工作，比省定的2015年12月全省集中整治的時間提前了兩年。為了切實加強對殯葬改革工作的領導，我縣成立了以縣政府主要領導為組長，分管領導為副組長，民政、住建、國土、財政、司法和林業等單位為成員的全縣殯葬改革工作領導小組。各鎮也相繼成立領導機構。

　　2015年2月23日，我縣召開了殯葬改革工作動員會，對我縣殯葬改革工作進行了具體的部署和安排。會后，縣民政局再次組織各鎮分管民政副鎮長、民政助理召開會議傳達貫徹全縣殯葬改革工作會議精神，利用標語、跨街橫幅、沿街路牌等宣傳工具，采取各種形式，在全縣范圍內開展“倡導文明，移風易俗，保護青山，美化家園”為主題的殯葬改革宣傳活動，向群眾宣傳殯葬改革的重要意義。通過開展各種形式的宣傳，一定程度上提高了干部、群眾對殯葬改革工作的認識。

　　為了充分論證新建公墓的可行性，縣民政局多次到周邊市縣學習公墓建設經驗。去年9月起，縣民政局會同有關部門進行實地踏勘選址，按照墓址遠離“三沿五區”的規定，經反復查看和篩選，初步確定了黃流鎮臥龍嶺、九所馬鞍山、抱由好龍嶺三個公墓建設地點。為了加大公墓建設力度，黃嘉琪縣長多次親自率領民政、林業和國土等有關單位到黃流鎮臥龍嶺進行考察。目前，該公墓的建設工作已取得階段性成效，規劃用地面積780畝、總投資3.5億元的臥龍嶺公墓第一期工程已完成467畝的詳細規劃，累計完成投資2700萬元，占一期工程總投資的33.8%，已完成約2000個福位建設，現已有小部分墳墓遷移入園。

　　二、我縣殯葬改革工作存在的主要問題

　　盡管我縣的殯葬改革工作已經展開，但受觀念陳舊、經濟發展、投入不足和交通不便等諸多因素制約,還面臨著許多困難和問題，群眾對殯葬改革工作的偏見和疑慮還比較多。當前,主要存在以下問題：

　　(一)宣傳工作力度不夠，群眾觀念難以轉變。調研中發現，殯葬改革宣傳還不夠深入，知曉面不廣，大部分干部群眾對殯葬改革還較難接受，提出的問題多，意見多，怨言多，存在一些抵觸情緒。

　　(二)推動殯葬改革工作還未形成合力。目前，殯葬改革日常工作主要是靠民政部門單打獨斗，顯得力不從心，進展舉步維艱。縣直各部門的資源整合不夠，各有關職能部門作用還沒有發揮出來，部門與部門之間協調配合的工作力度不大，有些工作推推動動，不推不動。特別是公墓建設的有關報批手續辦理無力，導致了公墓建設的進度緩慢。按目前我縣公墓建設的進度情況，還沒有足夠的福位滿足現階段開展全縣大規模的宣傳發動、清理整治“三沿五區”可視范圍內的墳墓遷移。

　　此外，鎮一級政府還沒有把殯葬改革工作擺上應有的位置，缺乏對殯葬改革工作應有的宣傳和工作力度，還沒有制訂專門的殯葬改革工作計劃。各方面對開展殯葬改革的必要性和緊迫性認識不足，畏懼于傳統的力量，未能大張旗鼓地推動殯葬改革。

　　(三)缺乏可操作的配套政策或相關法規。我縣有關殯葬管理的實施辦法等配套政策和管理辦法尚未完善和健全。殯葬事務涉及多個環節、多個部門、多個行業，缺乏明確的政策和法規來規范界定，各項工作難以順利推進。

　　關于加快推進縣殯葬改革的調研報告關于加快推進縣殯葬改革的調研報告

　　(四)全縣還未真正將殯葬改革工作納入城鄉建設發展總體規劃。殯葬改革涉及公墓規劃、選址、用地等問題要與城鄉建設規劃同步考慮。

　　(五)資金投入不足。因財政對殯葬改革工作資金投入少，影響了公墓建設等殯葬改革工作進度。

　　三、有關原因分析

　　目前，殯葬改革工作存在的問題和遇到的困難，這既有來自政策層面和歷史現狀的因素，也有傳統文化觀念的影響，還有政府及有關部門單位的重視努力程度等原因。

　　民眾長期以來受孝道文化、厚葬文化和入土為安理念的影響，有些人信奉“因果報應”、“生死輪回”，有些人信仰“風水地氣”、“命理學說”，有些人認為選個合適位置埋葬后，能蔭福后代。由于這些傳統觀念在群眾中廣泛存在，因此，在短時間內傳統觀念不會很快被破除，人們在感情上對新的改革還難以接受。

　　就農村群眾而言主要有“三種心態”。一是部分人認為殯葬改革目前還沒有必要。部分農民認為沿襲了幾千年的傳統殯葬方式能體現晚輩對尊長盡孝，現要進行改革一時難以接受。二是大部分農民認為殯葬改革是城市人或者單位人的事，與農民沒有多大關系。三是部分群眾擔憂殯葬改革以后的殯葬成本會增加。他們認為目前是政府免費提供墓位遷移，但若干年后，由開發公司管理墓位會抬高價格，增設入園管理費用等，群眾“死不起、也住不起”。此外，許多群眾反映，現建設的公墓遠離村莊，祭拜極為不便。目前，建設和使用公墓的意義、作用還鮮為人知。

　　就基層干部而言主要是“兩頭難”。一是權力使用難。實行殯葬改革，普遍認為“軟辦法不頂用，硬辦法也難用”。二是工作中存在畏難情緒。由于殯葬改革是要改變人們傳承了幾千年的喪葬習俗，操作起來難度大、世俗壓力重，在具體工作中存在畏難情緒。一些基層干部認為殯葬改革工作不是干好事的，如果手段強硬，容易得罪人，不好面對經常見面的群眾和鄉里鄉親。

　　在思想認識上，雖然各級領導干部都能認識到殯葬改革工作難度大，但許多人還沒有將其擺上重要位置，放在心上，抓在手上，作為一項有意義的感恩戴德的重要社會事業去落實。在宣傳上，既主動性更無長期性的宣傳活動安排，有利于殯葬改革的濃厚氛圍還未形成，干部群眾傳統的喪葬習俗觀念轉不過彎子，不支持甚至抵制殯葬改革工作的人還不少。目前，由于我縣社會各層面對推行殯葬改革工作還達不成共識，加上這幾年國家法定的清明節放假，無疑使祭祖上墳活動再度興起，成為一種潮流，這些因素都會影響殯葬改革的進一步開展。

　　我縣殯葬改革工作涉及民政、規劃、建設、土地、林業和各鎮等眾多部門單位，由于政出多門，管理職能分散，在工作中各部門難以形成合力，難以形成長效機制。在調研過程中，各地普遍反映，計劃生育和殯葬工作是生死兩大難事。計劃生育工作各級黨委、政府都高度重視，且其法規體系、管理體系、服務體系和監督體系都較完備，而殯葬改革工作沒有得到應有的重視。特別是個別部門和部分鎮對殯葬改革不易提高工作主動性，往往都是運動來，一陣風;運動過，影無蹤。

　　現行殯葬法規要求的每一項硬性任務，對政府來說都是一件大事，都是向千年舊習挑戰的一場社會變革，是人們意識形態的一次重大轉變，其難度可想而知。這么大的任務需要全社會的共同努力，而單靠民政部門在短期內管好是非常困難的。

　　現階段，我縣的執法隊伍還未建立，各鎮無專職的執法隊伍和人員，執法力量和剛性措施與實際工作需要不相適應，加之殯葬執法環境比較特殊，如遇到具體情況沒有多少人敢碰硬，執法難度大，執法難到位。

　　此外，我縣殯葬改革的管理政策還未制定實施。民生問題應包含人的生、老、病、死問題。目前，政府對公民的生、老、病都給予經濟補助，唯獨對“死”還沒有形成補助制度。殯葬改革既然是一項民生工程，縣政府應該在殯葬基礎設施建設資金上給予扶持，對亡故公民施行新的殯葬方式給予適當補助。殯葬改革涉及到千家萬戶，是對幾千年喪葬傳統習俗的根本變革，很多時候是要靠殯葬執法來推動的，如果能夠出臺惠民幅度較大和操作性較強的有關政策，加上強有力的執法隊伍，改革的阻力將會大為減少。

　　四、對我縣殯葬改革工作的意見和建議

　　殯葬改革是一場規模宏大的精神領域內破舊立新的思想變革，是社會文明進步的重要標志之一，是建設海南國際旅游島的重要內容，也是保持經濟社會持續發展的有效措施之一，我們應該高度重視，認真謀劃，狠抓落實，穩妥推進。

　　(一)加快制定全縣殯葬事業發展規劃。殯葬事業是一項關系民生的長期公益性事業，我們應結合實際，盡早編制我縣殯葬事業發展規劃。要按照省民政廳的要求，緊密結合我縣土地利用總體規劃、城鄉總體規劃，根據人口數量、年平均死亡率等科學測算未來一定時期內我縣的公墓分布、數量和面積。盡快啟動相關土地利用總體規劃調整、土地征用和林地報批等有關前期工作，統籌規劃，合理安排，嚴格審批，分期建設，使公墓建設逐步走上依法、有序、健康、可持續發展的軌道。

　　(二)切實加大對殯葬法規和政策的宣傳力度。對殯葬法規和政策進行深入廣泛的宣傳是做好殯葬改革的重要前提。我縣是一個農業大縣，農村人口超過80%，搞好農村殯葬改革是整個殯葬改革工作的重中之重。縣、鎮政府及相關部門要利用各種宣傳工具，通過發放殯葬改革知識問答宣傳單、開動鄉村廣播、制作殯葬改革專題電視節目、開辟殯葬改革專題欄目、組織刷寫墻體標語和組織召開群眾大會等多種形式，長期堅持不懈地宣傳殯葬法規政策的知識和殯葬改革的重要意義，努力提高廣大群眾對殯葬法規和政策的知曉率，轉變群眾觀念，形成一種強大的輿論氛圍，引導群眾自覺遵守殯葬法規，自覺實行殯葬改革，積極爭取廣大群眾對殯葬工作的理解、支持和配合，樹立起殯葬文明新風。

　　要通過各種有效途徑，動員社會力量，積極支持和參與殯葬改革工作。縣直各單位要抓好思想動員和宣傳教育工作，各級領導干部要率先模范，身先士卒，帶頭支持殯葬改革和殯葬執法工作。

　　(三)加大對殯葬改革工作的領導力度。殯葬改革工作政策性強，涉及千家萬戶，工作難度大，單靠民政部門很難推動，需要各級政府的高度重視，需要各有關部門的密切配合，需要全社會的廣泛參與。縣政府要進一步強化鎮政府在殯葬改革工作中作為一級政府應承擔的職責和任務，把殯葬改革工作列入鎮黨政領導班子考核內容，并作為提拔使用干部的重要依據之一 ，增設對各鎮殯葬改革工作的目標考核分值和加大考評力度。

　　縣殯葬改革領導小組要充分發揮作用，定期召開殯葬改革工作聯席會議，分析、研究和解決殯葬改革工作存在的困難和問題;要進一步明確相關部門在殯葬改革、殯葬服務等方面的工作職責，建立健全綜合執法機制和責任目標考核機制，把殯葬改革工作也同時納入部門政績考核。有關部門要積極配合民政部門做好相關工作，形成各司其職，齊抓共管的工作格局。

　　同時，要引導各鎮、村成立民間紅白事理事會等基層群眾組織，引導群眾在殯葬改革中實行自我管理、自我教育和自我服務，推動殯葬改革和管理社會化，加強對村(居)民委員會等基層群眾組織活動的指導，促進殯葬改革在基層的落實。

　　(四)建立健全政策法規, 逐步規范管理。殯葬改革是一項具有長期性、艱巨性的工作，需要強有力的措施來保證推動，而建立健全殯葬法規和政策是搞好殯葬改革的基礎。要建立建全殯葬管理運行機制，理順政府管理與開發企業經營的關系;要依照國家、省殯葬管理的相關規章，結合實際情況，盡快制訂合乎我縣經濟社會發展和更具操作性的殯葬管理制度、辦法和文件，為我縣依法搞好殯葬改革提供強有力的法規政策保障。如，制訂出臺《XX縣殯葬管理實施辦法》等政策法規，使殯葬改革工作步入法制化、制度化和規范化的軌道。

　　(五)注重加大財政投入，加快推進殯葬改革工作步伐。建議公墓建設應以政府投入為主導，體現公益福利性的原則。政府應將公益性墓地作為民生工程，列入縣財政預算，逐年加大財政投入，逐漸完善殯葬基礎設施，為殯葬改革順利進行奠定基礎。

　　根據縣財力狀況，逐步建立和完善殯葬救助保障制度，有條件的時候積極推行惠民殯葬政策。按照保基本、廣覆蓋、可持續的原則，從重點救助對象起步，逐步擴展到向縣域居民提供減免費用的基本殯葬服務，降低群眾承擔的殯葬改革成本。

　　(六)搞好殯葬管理和執法隊伍建設。一是要設立殯葬管理機構。盡快成立縣殯葬管理中心或殯葬管理所，解決好編制和人員經費問題，解決好無人、無力管的問題。二是要加強執法力量。組織建立一支由民政、公安、工商、林業、城管、國土等各有關部門協同參與的專門殯葬執法隊伍，并建立相應的聯動機制，改變民政部門目前既當“運動員”又當“裁判員”角色的狀況。三是要配備基層專職殯葬管理人員。各鎮要配備殯葬管理員，各村要配有殯葬協管員，通過上下連動，使縣殯葬管理機構、鎮殯葬專管員、行政村、社區殯葬協管員形成“三位一體”的殯葬網絡。通過機構設立和隊伍建設，切實做好殯葬改革的宣傳發動、調查摸底、清理整治和監督檢查工作，確保殯葬改革法規政策和殯葬改革措施的有效落實。

　　(七)加快公墓建設進度。突出重點，盡快啟動和推進原定的黃流鎮臥龍嶺仙樂園、九所馬鞍山仙樂園和抱由好龍嶺仙樂園三個公墓園的前期各項工作，盡早完善好公墓基礎設施建設，以滿足民眾遷墳入園對福位的需求。

　　(八)集中力量治理重點區域的亂埋亂葬墳墓，構建殯葬新秩序。找準工作切入口，集中力量，集中時間，抓好清理整治工作，把“三沿五區”可視范圍內和城市規劃區、項目規劃區內的墳墓按區域安排遷入公墓園區。可以借鑒周邊市縣的好做法，出臺優惠的遷移政策，清理我縣重點區域的墳墓遷入公墓園區。如XX市海棠灣采取先抓好公墓園建設、黨員領導干部帶頭、先期遷入的給予補貼獎勵和優先自選福位的作法，不到一年時間內就遷移了6000多個墳墓。

　　我縣要采取各種得力措施，形成強大的推動聲勢，利用一定時間的持續強力治理，打開全縣殯葬改革工作局面，構建起全縣殯葬新秩序。

　　殯葬改革調研報告(2)

　　這是一個變動不居的時代，一個飛速發展的時代，這樣的時代特征不可能不在人們的思維認識上有所表現和反映。在當代社會生活中，許多觀點和看法如流星：萌生得快，云散得亦快。

　　在《2003年中國十大暴利行業》的調查報告中，殯葬業第一次露面，躋身三甲，殯葬業被定位暴利，一度引起社會各界較大震動。所以，有必要對殯葬業的市場特性及相關的暴利問題做些指指點點。

　　在經濟學教科書中是找不到“暴利”這個概念的，我認為對暴利也很難進行科學量化定義，因為暴利是內在蘊涵著很濃烈的主觀感情判斷的一個詞匯，不太適宜用于科學的分析。所謂暴利行業在老百姓印象中一般來說可能就是：這個行業來錢太快、太易，行業的利潤率太高。因此，所謂的暴利說白了就是高額利潤或高額利潤率。

　　有的經濟學家認為：暴利行業的產生是市場功能失靈的表現。我不能無保留地認同這個觀點，這個觀點的成立有區域限制。在一般的有關經濟學原理的教科書中都可以查得到如下或類似的詞句：市場按其在決定價格方面的作用不同區分為四種不同的結構類型，即完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭壟斷市場、完全壟斷市場。從長期看來，除完全競爭與壟斷競爭行業外，其它情況下都可以出現超額利潤，在短時期中，完全競爭行業和壟斷競爭行業也有可能存在著超額利潤。完全競爭市場是一種理想的市場結構，在現實生活中很難對應到，壟斷競爭市場倒是一種較常見的市場形態，所以，在現實世界里，壟斷一直是或多或少存在著，要徹底肅清壟斷是不現實的。

　　一個行業或市場具有完全競爭的性質，必須同時具備四個條件：(1)人數很多的小規模賣者和買者;(2)產品是同質的;(3)自由進入和退出該行業;(4)完全的信息或知識。壟斷競爭行業與完全競爭行業的唯一重要差別在于第二點，即壟斷競爭行業中的每個廠商的產品不是同質的，而是存在著差別，但這些有差別的產品之間又具有很高的替代性。寡頭壟斷或寡占行業的特點是一個行業中為數不多的幾家壟斷廠商進行著激烈的競爭，寡占行業是生產高度集中的一種行業。當一個行業只有一家廠商時，不存在絲毫的競爭因素，這個行業被稱為完全壟斷行業，對應的市場被稱為完全壟斷市場。壟斷權力的基礎，一般來自于以下幾個方面：(1)某些產品需要大量固定設備投資，規模經濟十分顯著，大規模生產可使成本大大降低;(2)法律賦予某產品生產的專利權;(3)一家廠商控制了其產品的基本原料的來源。

　　那么，殯葬業市場是隸屬于哪個類型的市場呢?這不是個一目了然的問題。喬寬元師曾點撥我說：對殯葬業市場類型的歸屬定位，應建立在對殯葬市場做細分的基礎之上，信哉斯言。

　　據此，試依照業務內容的不同，對殯葬業作如下五個部分的劃分：殯儀館(包括火化場)、殯葬用品制造單位、殯葬用品銷售單位、中介服務機構、公墓。

　　首先來看殯儀館(包括火化場)的市場特性。殯儀館業的特性與鐵路、電力、煤氣、自來水等公益事業非常類似，技術上要求有大規模生產才會有較高的效率，因此，殯儀館具有自然壟斷行業的性質。另外殯儀館有很高的進入和退出成本，強化了殯儀館業的壟斷性。因為，殯儀館業有很強的負外部效應，即喬師所提出的“負魅場成本”概念，所以居民群體會強烈反對在其周邊區域建設新的殯儀館，這個成本來自于社會、來自于風俗文化，不是來自于行政，這表達的是高進入成本;從退出的角度看，因設備資產的專用性，殯儀館退出后，其設備資產很難轉到其他行業，其土地資源也很難用于其他用途，所以退出的成本也很高。自然壟斷的屬性和高進入退出成本屬性決定了殯儀館業擁有較強的壟斷屬性，前者是內在的，后者是外在的。雙重屬性的存在，要求政府所采取的最佳政策是直接規制企業價格。長期以來，政府對接尸費、火化費、遺體冷藏費等基本收費標準進行嚴格控制，費用的調整需要經過物價部門的審批，據了解，至少就上海地區，這類收費對于自收自支、自負盈虧的殯儀館來說是虧本的。

　　從經濟學理論上看，殯葬用品制造業和銷售業按其市場類型應歸屬到完全競爭或壟斷競爭市場結構中。這兩個市場壟斷程度不高，也不應該高，若政府對這兩個市場采用行政壟斷手段，不僅將降低社會經濟資源的配置效率，而且會降低消費者的福利。因此，自2004年7月1日起正式實施的《行政許可法》，取消了有關涉及殯葬的四個方面的審批，尤其是取消了對制造、銷售殯葬設備、殯葬專用品的單位和制造銷售壽衣、花圈的單位開業的前置審批，放開了這兩個市場，這是明智之舉。

　　但是放開了市場，是否就意味著不再存在暴利呢?也不是，因買賣雙方信息的不對稱，也將導致暴利的存在。信息不對稱主要是源于殯葬用品消費的特殊性，該類消費基本是一次性消費，很難重復，或者說兩次消費的間隔時間很長，這樣的特征決定了消費者對殯葬用品知識了解、掌握得很少，進一步說可能就根本不愿意去掌握這些信息，因為付出的信息成本所換來的收益，很有可能并不能彌補信息成本。再加上消費的快速性特點和需求彈性低的特點，所以暴利存在的可能性仍然很大。殯葬中介服務業的情況也同樣如此。

　　那么，對于上述三類市場有可能出現的暴利，應怎么解決呢?我想根本的措施還是應加強市場的規范和治理。

　　公墓市場在現實中表現出了一定的壟斷性，這個壟斷性不是行業自身的原因，主要是公墓土地供給的有限性所引致的。因經濟發展所需要占用的土地資源會增加，而土地資源的總供給是一定的，因此墓地供給就受到了抑制，導致了墓穴價格的高居不下，需要通過高價格來調節墓穴的供求平衡。公墓業應該算是一個競爭比較充分的行業了，目前，僅上海就有數十家公墓，其投資主體已多元化，相互間競爭也比較激烈。墓穴價格高，主要是受到土地資源的限制，也就是說墓穴的價格里也包含或體現了地產的價格。有人為了論證公墓的暴利，撰文說：“購買墓地或靈塔的費用就更昂貴了，交通不便，距離較遠的公墓，最便宜的一塊墓地也要五六千元，面積不過1-1.5平方米。1平方米的商品房也才2700多元(2004年全國平均價)。”這種表述很煽情，但其算法是有問題的，是不夠科學的，因為墓地的一平方米和商品房的一平方米不是一個概念，商品房是多層或高層，比如說，商品房是20層，那么就可以近似地認為，墓穴占地一平方米，就相當于20平方米的商品房。由于需求的一次性特點，中高收入階層的消費者對墓穴的需求價格彈性也較低，維持了墓穴的高價。如果要抑制墓穴的價格，可以通過推動葬式的多樣化來實現這個目的，如樹葬、花壇葬、草坪葬、壁葬和海葬，其中，海葬方式最節地，這是殯葬文化的發展問題了。

　　殯葬業的市場特性及暴利問題，應是一個很重要、很重大的問題。《王蒙自傳》中道：“談這樣重大的問題，應該有更全面的材料，更深入的研究，更嚴肅的立論”。本文只是在這里對殯葬暴利這個問題作了一個初步的分析，引用王蒙先生這句話，意在自勉，拋磚引玉更是內心的企盼。

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