土地利用規劃調研報告
土地利用規劃亦稱土地規劃。本文將介紹土地利用規劃調研報告。
土地利用規劃調研報告：
土地利用規劃具有基礎性、約束性、戰略性，是經濟社會發展的前提。只有科學合理地規劃和利用土地，才能更好地推動經濟社會科學發展。今年7-9月，區政協開展了“土地利用規劃”專題調研。現將調研情況報告如下。
一、我區土地利用總體規劃的基本現狀及特點
(一)基本情況
我區新的一輪土地利用總體規劃修編工作于2004年開始，目前已形成6個專題調研報告，《規劃修編大綱》已上報市規劃修編辦公室待批。我區幅員面積755平方公里，其中納入土地利用總體規劃的面積400.99平方公里。最新總體規劃確定，2006-2020年，全區建設用地總規模為180.59平方公里，占幅員面積的23.92%，比2005年增加87.91平方公里;耕地保有量為220.4平方公里，基本農田保護面積為131.07平方公里，分別比2005年減少45.85平方公里和56.78平方公里。
截止2007年末，我區建設用地面積101.39平方公里，占幅員面積的13.43%，其中城鎮工礦和農村居民點用地、交通運輸用地、水利設施用地分別為89.41、8.29、3.69平方公里，分別占88.18%、8.18%、3.64%，體現了新增建設用地多、征地實施情況好、土地供應數量大等特點。
(二)主要特點
1.實現了“兩變”。一是實現了從“靜態”向“動態”的轉變。改變了長期以來土地規劃屬于“靜態規劃”范疇的觀念，對規劃指標確定了一個合理的“動態”彈性范圍。二是實現了從“分配式規劃”向“空間規劃”的轉變。在現行規劃“指標+分區”的“分配式”基礎上，按照土地利用的特點來選擇相應的空間區位，保證土地資源合理利用。
2.注重了“三保”。一是積極尋求保障糧食生產能力的多種途徑，在保證糧食生產總量的基礎上注重了糧食生產能力的保護。二是堅持科學、可持續發展的觀念，注重對土地生態環境的保護。三是在加強土地保護的同時，注重土地的集約利用，提高土地利用率。
3.增強了“四性”。一是增強了規劃的彈性，安排了建設用地彈性發展區。二是增強了規劃的靈活性，在指標分配上留有一定的機動空間。三是增強了規劃的可操作性，制定了較為方便適用的用途管制規則實施細則。四是增強了特色分析和公眾參與性，體現了規劃的個性和“以人為本”的思想。
二、我區土地規劃及開發利用的主要問題和原因
(一)現行規劃不適應發展需要
1.土地規劃相對滯后。我區現行土地規劃(97規劃)偏重于對耕地的保護，規劃建設用地總量較小，未能充分考慮北碚后續發展的趨勢，影響重點項目落地。2000年以來，我區實際新增建設用地超過2500公頃，接近規劃年度平均用地指標的3倍，客觀上反映了土地規劃的滯后性。近年來，我區調整“土規”達59次，涉及建設用地2902.36公頃，在一定程度上影響了規劃的嚴肅性。
2.“土規”、“城規”銜接不夠好。隨著國家政策和區域發展的變化，“土規”、“城規”在建設時序上難于相互銜接。上輪“土規”確定的城市用地面積約25平方公里，而現在經批準的城市規劃面積已超過77平方公里，造成“兩規”之間差異較大，使得“土規”與“城規”相互脫節。
3.基本農田比重較大。上輪修編的政策規定基本農田面積不得低于耕地總量的80%。由于我區耕地、坡耕地較多，基本農田落實困難，雖經努力最后確定我區規劃的基本農田面積為耕地面積的72%，但仍比主城九區平均水平高7個百分點。
(二)當前土地利用不盡合理
1. 規劃控制力度不夠。大多數土地供應都是在沒有編制城市規劃的情況下實施的，導致土地利用處于低效和不合理狀態。用地結構不盡合理，農村居民點和獨立工礦用地面積相對較大，占用地總量的50.4%和28.9%，而城市及建制鎮的用地規模較小，占用地總量的13.2%和6.4%，對城市化進程的推進帶來了一定影響。
2.土地閑置較為突出。建設用地主要以新征土地為主，存量土地利用較差。鄉鎮工業廠房容積率較低，土地利用率不高，項目引進乏力，致使部分土地閑置。2007年，全區供清理閑置土地128宗，273.45公頃。
3.用地批后監管較差。對已批土地的實際使用率、實施進度缺乏監管辦法，對企業用地是否達到投資強度、容積率、建筑密度等相關標準缺乏評價體系和制約措施。2007年，我區工業用地總面積約2000公頃，工業總產值206億元，平均1030萬元/公頃，土地投入強度遠低于有關要求。
(三)土地供需矛盾比較突出
1.建設用地相對不足。從現階段及今后經濟社會發展的要求來看，我區建設用地相對不足，用地總量仍然偏小，建設用地比例較低，比主城九區平均水平低11個百分點。土地供求比高達1：3。一大批重點項目的提前上馬，使用地指標提前透支，發展需求與用地控制指標的矛盾較為突出。
2.項目引進面臨困難。由于震撼性的大項目較少，難以得到上級相關部門的重視和支持，造成項目用地困難。不少引進企業的選址不盡合理，超出規劃范圍，甚至占用基本農田，往往造成“規劃”去適應項目的局面，給實施規劃帶來困難。
3.土地資金準備不足。2003年至今，我區共征地2559.91公頃，所需資金巨大。而我區目前到位的征地資金不足。按照市政府今年出臺的征地補償新標準，征地成本將存在8.2億元的資金缺口。資金短缺仍將是我區今后征地工作的主要困難之一。
三、加強我區土地規劃利用工作的主要意見和建議
今年8月13日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》，為推動科學發展帶來了新的希望。我區應抓住這一契機，做好土地規劃修編及相關工作，推動經濟社會又好又快發展。
土地利用總體規劃的修編，是一件關系國家和人民長遠利益的大事。要進一步提高規劃編制過程的社會參與度和透明度，增強規劃的科學性、民主性和可行性，努力將新一輪土地利用總體規劃編制成集中民智、反映民意、凝聚民力的規劃。
(一)進一步明確土地利用規劃的總體要求
1.指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重窗體頂端窗體底端要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持保護耕地和節約集約用地的根本指導方針，以經濟建設為中心，以服務人民群眾為宗旨，創新用地模式、完善用地機制，嚴格用地管理，為全面建設小康社會提供土地資源保障。
2.基本原則。堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，正確處理經濟發展、耕地保護和生態環境建設的關系。超前思考，預留發展空間，堅持科學統籌、區域統籌，注重把握發展規律，注重可操作性，統籌安排各類、各區域用地。規劃編制應謀劃長遠，要用50年甚至更遠的發展眼光看待經濟社會發展對土地的需求。
(二)處理好若干重大關系
1.“土規”與“城規”的關系
土地利用總體規劃與城鄉建設規劃是相輔相成的關系。“土規”與“城規”在審批權限、分類體系、編制技術上各有差異，但應相互保持一致。兩個規劃要堅持以可持續發展、統籌城鄉為基礎，立足于規劃本身，排除規劃之外的因素，搞好指導思想、目標任務的銜接以及土地分類、建設用地標準的銜接，共同為經濟社會的發展創造良好條件。
2. 規劃與發展的關系。發展是硬道理，是第一要務，但發展必須建立在科學合理、有序適度開發的'基礎上。編制實施土地總體利用規劃，就是要在土地開發過程中，既明確優化開發、重點開發區域，又根據土地資源環境承載能力劃定限制開發的區域，因地制宜，區別對待，實現總體上的又好又快發展。
3.發展與保護的關系。保護基本農田，保護生態環境，我們“守土”有責。在規劃中要體現發展與自然保護相互協調，在強調經濟發展的同時，注重耕地與生態的保護，在發展中重保護，在保護中求發展，要“惜土”為金，“點土”成金，推動經濟又好又快發展，實現自然保護和經濟發展的“雙贏”。
(三)不斷強化土地規劃與實施的工作措施
1.加快規劃修編，留足發展空間。要圍繞全區建設用地總量這一核心加快修編步伐，充分發揮規劃龍頭作用，提前留足發展空間。
(1)要抓住新一輪土地利用總體規劃修編和重慶統籌城鄉綜合配套改革的機遇，強化主城發展意識，在優化布局的基礎上調減基本農田數量，盡最大努力爭取建設用地總規模的增量。要重點規劃、盡力增加“三大組團”的建設用地，同時兼顧覆蓋5個工業基地，加大小城鎮建設的用地指標，為下一步我區城鎮建設、產業發展爭取最大的空間，解決好長遠發展的后顧之憂。
(2)要圍繞抓好產業規劃，精心包裝大項目，積極爭取用地指標。要充分利用多條鐵路、高速公路穿越我區的機會，變被動為主動，將路網建設造成的不便耕種的、有地質災害隱患的、可利用的渣場等土地納入調規方案，爭取市上報國務院審批，解決基本農田問題。
(3)要積極向市爭取將北碚區作為試點，率先批準北碚區的重點區域修編方案，解決近年來我區新增建設用地不足問題，突破目前存在項目用地困難的瓶頸制約。
(4)要大力進行內部挖潛，構造區位優勢要素，為土規、城規調整創造有利條件，將城規中的部分綠化用地等調整為規劃建設用地，提高局部土地使用率。
2.優化用地結構，盤活存量土地。要著力加強區域內部挖潛，全面優化用地結構，盤活存量土地。
(1)加大土地閑置控制力度
一是嚴格用地審批，加強跟蹤監管。嚴格審查用地單位的用地效益和用地定額，按照投資額、投資密度、從業人員數量，合理確定土地供應量。堅決執行經營性用地招拍掛出讓制度，規范土地出讓行為，從源頭控制土地閑置現象。進一步加大監管力度，督促用地單位按合同履行竣工時間和建設標準，加快已供土地的開發建設速度，不斷提高土地總體利用率。
二是努力克服困難，做好“熟地”出讓。積極推行“熟地”出讓工作，對新增土地要達到“三通一平”的標準，對存量土地要與原土地使用者簽訂土地交還協議后，才可納入招拍掛的范圍，避免造成土地閑置。
三是加大執法力度，依法回收閑置土地。加快出臺《北碚區閑置建設用地處置方案》，采取征用土地閑置費、限期開發、異地置換、改變用途、掛帳收地等多種形式消化盤活閑置土地，對閑置兩年以上地土地依法無償收回，統一儲備，優先安排高效益的項目使用。
(2)積極盤活存量建設用地
一是對目前尚有存量土地、未利用地、依法收回的閑置土地等由土地儲備中心統一儲備。要盡快解決好特別是市級公司儲備土地的開發利用，對新上的項目要首先利用存量土地，以緩解目前的用地壓力。
二是通過對上爭取、銀行貸款、市場運作、吸納民間資本等多渠道籌措資金，加快實施“危舊房片區”改造工程步伐，讓“舊地”換“新顏”。
三是對住宅項目用地由存量建設用地調劑解決，集中力量將新增建設用地主要提供給工業生產性項目，以緩解建設用地緊張狀況。
(3)建立土地集約利用評價體系
一是結合“土規”、“城規”制定詳細可行的土地集約利用指標體系，作為考核土地集約利用程度的主要依據。根據行業、投資規模等綜合性要求確定供地指標，并在《土地出讓合同》中明確土地容積率、建筑密度、投資強度等主要指標。
二是加強批后土地集約利用評價。計劃、國土、建設、規劃等部門建立批后土地定期評價制度，對達不到規定集約利用指標，國土部門有權收回多余的土地，建設、規劃部門不認定工程竣工，計劃部門取消有關優惠政策。
三是推進標準廠房建設，鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產企業建設標準廠房用于出租或出售，工業企業配套的居住、食堂等用地應實行社會化服務，以減少非生產性投資和建設時間，避免企業不合理的用地。
3.積極開展集體建設用地規劃試點工作。
(1)推進“掛鉤”和村級規劃試點
要以我區靜觀斜石、雙塘兩村城鄉建設用地增減掛鉤試點方案通過國土資源部的審批為契機，加速推進試點工作。
一是加快推動掛鉤政策的實施。要打破城鄉二元結構，充分考慮如何優化城鄉用地結構，合理預測城鄉建設用地規模，促進城鄉統籌。在總體規劃指導下，因地因時對居民點內部做出近期、遠期總體布局和具體規劃，以土地整治為核心，以市場運作為手段，輔以異地靈活調劑使用的勇氣，加速土地復墾整理，盡快引入項目落地，推進實施試點各方面的工作。同時加快《北碚區水土鎮大地、萬壽橋、云豐村土地利用規劃(2008-2010)》實施進程，通過整合居民宅基地，增加新的建設用地。積極開展村級土地規劃試點，指導全區村級土地規劃編制，發揮好無規劃時期謀求發展的臨時性過渡作用。
二是擴大資金籌集渠道。要建立農村居民點整理資金保障體系。以政府投入為主，同時拓寬籌措資金的其他渠道，建立資金保障體系，加大對農村土地整理的政策支持力度。建立合理的土地估價制度和科學規范的地價體系，推進土地有償使用，確保土地等價交換。積極探索建設用地指標有償調劑機制，將掛鉤周轉指標用于“江西片區”開發，用所返還的土地出讓金，填補掛鉤試點項目的資金缺口。
(2)推進農村集體建設用地流轉
一是建立農村集體建設用地使用權流轉制度。要明確流轉形式與程序，明確界定農村土地的物權特性，在全區范圍平衡利用土地，實行建設用地指標和基本農田保護指標異地有償調劑制度，把“江西”地區的耕地指標有償調劑到“江東”地區，建立起土地平衡和保障機制。逐步賦予集體土地與國有土地同等的權利，盤活建設用地。對集體建設用地價格實行申報及公示制度，并根據“江東、江西”地區不同的經濟發展程度建立最低保護價、評估價確認制度。規定對土地使用的期限、條件和用途，并按規定進行開發，實現集體建設用地市場的健康運行。
二是建立并完善土地儲備制度。創造性地用好用活土地政策，積極開展區級土地儲備。根據土地市場行情隨時調整供地數量，實現土地價值的最大化和土地保值增值。適度加大“江東地區”的土地供應量，對被占地農民做好補償、安排好出路，使農民基本生活得到保障。加快改善農業基礎設施建設，扶持農業專業合作組織、規模經營戶發展，對流轉開發的手續和稅費進行簡化和減免，增強土地規模化經營的長期性和穩定性。
三是爭取農村建設用地審批權，建議成立農村建設用地流轉管理機構，由區政府統一負責對農村建設用地流轉管理的審批和管理，盡快出臺農村集體建設用地的有關政策，在農村建設用地規劃方面有所突破，特別要重點是把宅基地置換出來、集中使用，形成建設發展空間。同時統籌解決好鄉鎮企業建設用地、農村租地建房銷售、城市資源下鄉發展等農村土地流轉中的核心問題。
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