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最新云南大理宅基地改革政策解讀
云南省大理市農村宅基地制度改革工作堅守“土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，堅持宅基地制度改革與洱海流域綜合整治相結合，與國家新型城鎮(zhèn)化試點相結合，與“多規(guī)合一”試點相結合，與村民自治試點相結合;在“基礎工作、試行制度、戶與宅認定、農村房地管理、有償使用”五個重點領域取得新突破。
堅守“三條底線”
突出村集體主體地位，確保公有制性質不改變。一是充分發(fā)揮村集體在試點工作中的主體作用。出臺《大理市農村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的指導意見(試行)》，為農民申請宅基地的審批提供資格認定依據(jù)，進一步規(guī)范宅基地審批管理。在自然村新批宅基地要通過村民小組會議和村民理事會討論，并張榜公示，探索建立農村集體對宅基地取得、使用、退出以及抵押擔保等的審核和管理制度。全市11個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共資源交易中心建成并投入使用，形成全覆蓋的公共資源交易平臺。鼓勵農民將一戶多宅或已在異地居住的空閑宅基地，洱海保護、生態(tài)綠化需要的宅基地，以及廁所、畜圈等零星建設用地，退回本集體經(jīng)濟組織。二是嚴格執(zhí)行集體主導的宅基地審批管理。建立合理高效利用村莊規(guī)劃預留建設用地機制和農村建房“統(tǒng)規(guī)自建”模式，針對農戶建房選地和用地置換難、建設散亂的情況，以村集體為單位，開展實施“空心村”集中整治和集體土地集中調整定點審批工作。完善以規(guī)劃建設許可和用地審批為核心的審批機制，通過集中規(guī)劃定點審批宅基地改變農民沿村莊周圍和路邊占用良田好地、分散選址建房的傳統(tǒng)做法，解決村莊布局散亂和土地利用粗放問題，促進村莊建設規(guī)模有序發(fā)展。三是嚴格執(zhí)行集體主導的農村建房管理。在村委會成立村莊規(guī)劃建設管理促進會，配備專管員，建立及時有效的巡查處置機制和完善的農戶建房審批服務監(jiān)管機制，房屋設計圖紙經(jīng)審批通過后發(fā)放準建證。在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立大理市規(guī)劃設計研究院分院，組建綜合執(zhí)法中隊和國土規(guī)劃建設專管員隊伍，房屋建設完工并通過驗收后發(fā)放《云南省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設許可證》，進一步加強了對農村住房建設的監(jiān)管。
嚴格農村土地管理，確保耕地紅線不突破。一是嚴格村莊規(guī)模控制。大理市采取最直接、最嚴格、最有效的措施，切實做好農村村莊土地管理工作，確保耕地紅線不突破。嚴格實施《大理白族自治州村莊規(guī)劃建設管理條例》和《云南省大理白族自治州洱海海西保護條例》，制定下發(fā)了《大理市村莊及集鎮(zhèn)規(guī)劃管理若干意見》和《大理市農村住房項目建設審查審批若干意見》，以村莊規(guī)劃(村級土地利用規(guī)劃)全覆蓋為基礎，通過實施環(huán)村林(路)項目建設，已建成113公里生態(tài)林，目前再啟動60公里生態(tài)林建設;用實物形式劃定村莊邊界，保護海西田園風光，控制村莊盲目外延擴張。二是加強宅基地用地規(guī)模控制。根據(jù)大理市宅基地使用現(xiàn)狀的調查和地方傳統(tǒng)習俗，確定了“戶”和“宅”的認定標準，住房用地面積按《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設管理條例》標準確定，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”，“批新”必須“退舊”，規(guī)范農村建房行為。根據(jù)建設用地適宜性評價結果和鎮(zhèn)村發(fā)展目標、規(guī)模，劃定各村莊的禁建區(qū)、限建區(qū)、已建區(qū)和適建區(qū)。及時調整《大理市土地利用總體規(guī)劃》，海西片區(qū)耕地保有量和基本農田保有量分別為12.77萬畝和11.62萬畝，基本農田保護率達91%。
切實維護群眾權益，確保農民利益不受損。一是切實保障住房困難戶初始取得宅基地使用權。針對農戶取得宅基地指標而建房落地困難的問題，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導、村組為主體，適應村莊規(guī)劃實施的集體土地調整機制，由村組按照“大穩(wěn)定、小調整”的原則和規(guī)范審批的要求，對符合規(guī)劃的集體土地進行統(tǒng)一收回、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套，用于宅基地定點審批。在土地調整過程中堅持以公益性為出發(fā)點，保證村民能以最低的代價在規(guī)劃區(qū)內有償取得建房用地。二是探索“戶有所居”的多種保障方式。按照“應保盡保”的原則安排農村居民建房用地，保障符合條件農戶的宅基地需求，在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組，繼續(xù)實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地取得制度;在壩區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用集體集中連片統(tǒng)一調整，實行“統(tǒng)一規(guī)劃、逐年審批、分戶建設、多戶聯(lián)建”等方式落實“一戶一宅”;在城郊結合部，探索集中建設農民公寓、農民住宅小區(qū)改善農民居住條件。認真開展“空心村”整治和土地集中調整定點審批，破解了農村建房中調整土地難度大，村莊布局散亂、土地利用粗放和有宅基地指標建房落不了地的問題，確保“戶有所居”。三是探索宅基地用益物權的多種實現(xiàn)形式。配合農民住房財產權抵押擔保試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押，出臺了《大理市農民住房財產權抵押貸款試點工作實施方案》，探索宅基地權益的實現(xiàn)方式和途徑，通過集體經(jīng)濟組織擔保，多戶聯(lián)保等形式，完善宅基地所有權能及實現(xiàn)形式。目前已發(fā)放抵押擔保貸款10.6億元，受益農戶約1.8萬戶。當?shù)盅喝瞬荒芤勒占s定履行債務時，抵押權人實現(xiàn)地上房屋抵押權時可以拍賣、變賣或以《擔保法》規(guī)定的其他方式實現(xiàn)抵押權。房屋的抵押權實現(xiàn)時，因涉及宅基地使用權，必須遵守集體組織內部成員的優(yōu)先受讓制度。
實現(xiàn)“五個突破”
在夯實改革試點基礎上取得突破。在農村宅基地制度改革試點工作中，確權調查登記是關鍵點和難點。大理市下大力氣完成農村集體土地確權調整工作，按發(fā)放不動產權證的標準，扎實推進農村宅基地確權登記，投入1500萬元開展12.6萬宗宅基地外業(yè)調查，現(xiàn)已完成11.6萬宗，完成任務數(shù)的92%。并在有條件的地區(qū)結合不動產統(tǒng)一登記，推行農村房屋產權證和宅基地使用權證“兩證合一”。
在全域試行制度上取得突破。制訂了《大理市農村宅基地制度改革試點全面推進工作方案》，在全市推開改革試點工作。結合空心村整治和土地集中調整定點審批的探索實踐，印發(fā)《大理市農村宅基地確權登記工作辦法》《大理市“空心村”整治實施辦法(暫行)》《大理市集體土地集中調整定點審批實施辦法(暫行)》《大理市農村住房財產權抵押貸款實施方案》，制訂了《農村集體經(jīng)濟組織成員資格認定實施方案》和《大理市農村集體資產資源交易規(guī)則》。
在“戶”與“宅”的認定上取得突破。國家土地管理的法律法規(guī)對“戶”與“宅”沒有明確的界定，導致實際工作中產生諸多問題。大理市在試點工作中，根據(jù)全市宅基地使用現(xiàn)狀的調查和地方傳統(tǒng)習俗，確定了“戶”是指具有本村組常住戶口，取得本集體經(jīng)濟組織成員資格，享受集體資產分配、履行集體成員義務的集體經(jīng)濟組織成員家庭自然戶，一般由戶主、配偶、子(女)、父(母)等家庭成員組成;“宅”是指能基本滿足生產生活需求的宅基地，主要包括住房、廚房、圈房、天井等的宅院，住房用地面積按《云南省大理白族自治州村莊規(guī)劃建設管理條例》標準確定。
在規(guī)范農村房地管理上取得突破。通過對835個村民小組87719戶52631.4畝宅基地的入戶核實，發(fā)現(xiàn)“一戶一宅”約65780戶，占總戶數(shù)的75%;“一戶多宅”約16660戶，占總戶數(shù)的19%;“主體資格不符”約2650戶，占總戶數(shù)的3%;違法占地約2630戶，占總戶數(shù)的3%;涉及少批多占約34200戶，占總戶數(shù)的39%。針對農戶取得宅基地指標建房落地難、監(jiān)管難的問題，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導、村組為主體的農村土地管理工作機制，開展“空心村整治”和適應村莊規(guī)劃實施的集體土地調整機制，完善以規(guī)劃建設許可和用地審批為核心的農村建房審批監(jiān)管機制，規(guī)范農村建房管理，促進節(jié)約集約用地。
在農村宅基地有償使用上取得突破。把宅基地制度改革試點與洱海保護綜合整治有機結合，積極探索村組集體對“一戶多宅、超標準占用宅基地、租賃、經(jīng)營”等情形收取有償使用費，按自住和經(jīng)營分類分階梯收取有償使用費，兼顧集體和個人利益，彰顯農村土地公有制性質。
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