全國社會保障基金條例發布 5月1日起施行
為了應對老齡化帶來的養老金支付缺口，國務院于2000年8月決定建立“全國社會保障基金”，并設立“全國社會保障基金理事會”。全國社保基金從財政撥款200億元起步，到2014年末全國社保基金理事會管理的資產總額已達15356億元。
全國社保基金屬于“國家戰略儲備錢”，由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益等資金構成，與由用人單位、個人繳費構成的社會保險基金是不同的。雖然不是老百姓自己交的錢，但仍堪稱民生領域的“定心丸”。
隨著基金規模的擴大，投資風險也在逐步增加。2010年《社會保險法》實施之后，全國社保基金立法提上了政府的議事日程。
2012年8月，全國社保基金理事會、財政部、人社部在認真總結實踐經驗的基礎上，根據《社會保險法》的有關規定，起草了《全國社會保障基金條例(草案送審稿)》，報請國務院審議。在過去的3年半間，國務院法制辦征求了27個中央單位以及31個省級人民政府的意見，還于2014年11月向社會公開征求意見。
此次遞交國務院常務會議的草案是在征求意見稿的基礎上修訂的。草案規定，全國社保基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益等資金構成，用于補充和調劑人口老齡化高峰時期養老保險等社保支出，并明確了基金投資運營和監督、風險管理等制度，強化了審計、公開等監管措施。
楊燕綏表示，草案在立法層次、立法內容、全國社保基金理事會定位、帶動全國社保基金以及其他社會保險基金規范運營上做了明確的規定。
立法層次過低一直是社保基金管理上的一大缺憾。從2001年以來，全國社保基金管理依據只是《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》這一財政部、人社部聯合頒布的部門規章。
楊燕綏說，《社會保險法》里“專門有一條稱要建立全國社會保障基金”，草案出臺之后就表明全國社保基金的管理與《社會保險法》實現了對接。
從此前公布的征求意見稿來看，條例的內容主要包括明確全國社保基金的性質、用途和來源，基金的管理運營，對基金的監督和法律責任等。
楊燕綏表示，與過去的基金管理辦法只是著眼于基金運行不同，此次草案規定了全國社保基金從籌資、運行再到支出一整套完整的工作計劃，尤其是第一次明確提出了支出的條件，這對于未來應對養老金的缺口大有好處。
草案稱，全國社保基金是國家社會保障儲備基金，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。國務院財政部門、國務院社會保險行政部門根據經濟社會發展狀況、社會保障基金儲備和支出需要，擬訂全國社會保障基金的籌集和支取方案，報國務院批準后施行。
楊燕綏還表示，草案也對全國社保基金理事會自身的改革提出了要求。現在的社保基金理事會既是管理機構又是投資機構，其內部設有專門的投資部門。但草案并沒有賦予全國社保基金理事會直接投資的職能。她認為，條例出臺之后全國社保基金理事會的投資機構應該獨立。
官方數據顯示，目前全國社會保障基金的規模約為1.6萬億元，按照此前暫行條例中規定，劃入社會保障基金的貨幣資產的投資占比中證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%計算，未來預計將有約6400億元的社會保障基金可以入市。
對于全國社會保障基金有望“入市”的預期，市場人士分析，從過去200年投資經驗看，股票投資收益比固定收益類高出3至5個百分點。在風險和收益平衡的基礎下，投資股市是一個可選方向。
股市投資不超過40%
在股市動蕩的當下，社會保障基金究竟有多少可以入市，這是目前公眾所關心的問題。
查閱上述《條例》，對于比例問題其表述是“經國務院批準的`比例”。《條例》規定，全國社會保障基金理事會應當按照國務院批準的比例在境內外市場投資運營基金，合理配置經國務院批準的固定收益類、股票類和未上市股權類等資產;要制定風險管理和內部控制辦法。
對此，參與過多次決策層調研社保基金的中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華認為，5月1日將要實施的《條例》，相比以前的暫行管理條例，在行政職能上提高了權威性，但卻保留了一定的靈活性。“因為修改條例的難度遠遠大于暫行辦法，需要經過很多程序，現在的表述更靈活。”
那么國務院批準的比例究竟是多少呢?
《中國經營報》記者獲悉，2001年由財政部與勞動和社會保障部聯合發布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定，劃入社保基金的貨幣資產的投資，按成本計算，應符合下列規定，銀行存款和國債投資的比例不得低于50%。企業債、金融債投資的比例不得高于10%。證券投資基金、股票投資的比例不得高于 40%。
在這個暫行辦法中，社會保障基金投資股市、證券的比例明確規定不得高于40%。然而，公開資料顯示，在此后的改革中，對于比例的表述沒有過多涉及。
2012年8月，全國社會保障基金理事會、財政部、人力資源和社會保障部根據《社會保險法》的有關規定，將起草的《全國社會保障基金條例(草案送審稿)》報請國務院審議。
2016年，國務院總理李克強簽署第667號國務院令，公布《全國社會保障基金條例》，將于今年5月1日起施行。這是全國社會保障基金自2000年設立以來，首次以國務院條例級別明確其性質、定位、投資運營、監督、法律責任等。
一位從事社會保障基金工作多年的人士表示，目前從公開渠道看，社會保障基金投資方式基本維持在剛設立之初的項目上，對于投資股市的比例應該還是40%的限制，因為不同于其他投資方式，社會保障基金首先要考慮安全性，考慮投資和收益匹配程度。
粗略計算，在其他投資不變的情況下，未來社會保障基金預計約有6400億元投資入市，市場普遍認為這對股市將起到提振作用。
補充養老金細則待出
股市投資收益高成為吸引社會保障基金的一個因素。
數據顯示，2015年，全國社保基金投資收益總額為2287.04億元，收益率高達15.14%，這個收益率超過了銀行、保險等金融行業的收益率。
不僅如此，截至去年年底，全國社會保障基金已由設立之初的200億元發展到接近1.6萬億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均收益率為8.82%，超同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。
在經濟下行周期，社會保障基金投資的保值增值功能至關重要，而作為國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑也在此次《條例》中有所闡述。
社科院世界社保研究中心的副秘書長齊傳鈞在受訪時指出，“人口老齡化高峰時期”到底如何量化，當養老保險基金面臨何種情況時可以啟動，使用全國社會保障基金以及全國社會保障基金可以用作補充、調劑的規模、頻率等內容目前都還沒有具體細則。
在他看來，這些內容在此次的《條例》中并沒有進行詳細的規定。“未來這些指標仍需進一步討論，包括調整依據、幅度、來源等細節，只有這樣才能真正發揮社會保障基金的作用。”
記者了解到，相比社會保障基金1.6萬億元的規模，目前養老金的結余已經達到3.6萬億元，長期以來，由于受到“養老金不能入股市”限制，養老金投資運行方案也一直未成形。
去年6月份，人力資源社會保障部、財政部會同有關部門起草了《基本養老保險基金投資管理辦法》。根據辦法，養老基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例，合計不得高于基金資產凈值的30%。
對此，汪德華表示，目前中國養老保險基金主要集中在縣一級，全部收集起來難度較大，未來需要統籌考慮養老金投資方案和社會保障基金的補充細則。
民生證券的一份報告認為，短期來看，養老基金入市對市場的提振作用大于實質，養老基金入市是個長期推進過程，增量資金短期內仍難兌現;長期來看，增量資金效應利好股市，養老險金作為長期資金，配置周期長，將有利于減少股市波動。
兩會期間，國務院總理李克強答記者問時坦言，從全面長期來看，中國政府對中國公民保證養老金發放是沒有問題的。“去年養老保險收支節余3400多億元，累計節余34000多億元，加上社會保障基金儲備16000億元，以及劃撥國有資產來充實養老基金等措施，未來老有所養絕不是一句空話。”
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