衛生監督體制建設的調研報告
衛生監督體制建設是醫療衛生體制改革的重要組成部分，衛生監督體系是公共衛生體系的重要一環，是執行國家衛生法律法規、維護公共衛生秩序和醫療服務秩序，保護人民健康、促進經濟社會協調發展的重要保證。衛生監督是國家管理衛生事務的重要形式，經過新中國建立60年來特別是改革開放30年來的發展，我國已初步形成了以社會公共衛生與健康相關產品、衛生機構和專業人員監督管理為主要內容的衛生法律法規體系。各級衛生防疫、防治機構和其他衛生機構承擔著大量的衛生監督工作，在保障人民健康、維護社會穩定和促進國民經濟發展方面發揮了重要作用。
由于現行的衛生監督體制是在計劃經濟體制下逐步形成的，目前尚存在衛生監督與有償技術服務行為不分，衛生監督隊伍分散，難以形成監管合力，行政效率低下等情況。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和依法治國基本方略 的確立，現行的衛生監督體制已不適應當前形勢的要求，迫切需要進行改革。近年來,國家加大了對衛生行業的整治力度,經過一段時期的努力,衛生法律、法規體系已基本建立.但長期以來,由于受計劃經濟體制的影響,衛生行政執法工作還不能適應衛生法制建設的需要,執法落后于立法,有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在.因此,加強和改善衛生執法工作,顯得越來越迫切. 隨著衛生監督體制改革不斷深入，各地通過改革，不同程度地解決了衛生監督力量分散、執法力度不夠、監督監測一體、重收費輕管理等問題，衛生監督隊伍的整體素質和社會形象也得到了較大改善。通過不斷理順和明確衛生監督的政策及任務，完善了衛生監督執法力度和機制，開展了綜合執法，衛生法律法規貫徹實施效果明顯提高。但隨著改革進程的深化，也逐步暴露出一些亟待解決的深層次問題。本文就新形勢下衛生監督體制建設中的現狀和存在問題進行一些淺表性的探討，旨在為進一步加強衛生監督體制建設，推動衛生監督執法工作健康發展，提高衛生監督執法水平，保障人民群眾的健康權益和生命安全。
一、 衛生監督體制建設的現狀
根據國家衛生部《關于衛生監督體制改革的意見》（衛辦發［20xx］第16號）和《關于衛生監督體制改革實施的若干意見》（衛辦發［20xx］112號），各級衛生監督體制建設相繼改革，成立了專門貫徹執行國家衛生法律法規的衛生監督機構。**縣衛生監督機構于2002年12月**縣衛生監督執法工作在縣委、縣政府、縣人大的關心下，在縣衛生局的正確領導下，按照依法行政、政事公開、綜合管理的原則，積極推進衛生監督體制改革,成立**縣衛生監督大隊，組建了衛生監督執法隊伍，在公共衛生監督方面作出了突出貢獻，衛生監督執法隊伍逐漸成長壯大。為建立適應社會主義市場經濟體制和全面推進依法行政要求的衛生監督體系，強化政府衛生監督職能，20xx年3月29日正式掛牌成立**縣衛生局衛生監督局，逐漸完善了衛生監督執法監督體系，這標志著**縣衛生監督執法工作將更上一個新的臺階，并正式進入科學化、正規化管理軌道。承擔著許多方面的衛生執法工作，不但要貫徹實施《中華人民共和國食品衛生法》，還要貫徹實施《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國職業病防治法》等8部國家衛生法律、12部條例、34部部門規章，開展了對食品衛生、傳染病防治、職業病防治、醫療機構、消毒衛生、學校衛生、公共場所衛生、飲用水衛生、化妝品衛生、母嬰保健、醫療糾紛等綜合衛生執法監督，年均監督6000多戶（次）以上。由于衛生執法人員編制和經費投入不足，辦公用房和執法工具缺乏，衛生執法力度不夠，衛生執法人員綜合素質差等問題嚴重制約和影響衛生執法的力度和效果。所以在新形勢下衛生監督體制建設必須改革，在改革中發展，在發展中不斷創新，在創新中找問題、發現問題、解決問題。不斷探索豐富新辦法、新措施，使衛生監督執法有效健康的發展。
二、 衛生監督體制建設中存在的問題
隨著衛生監督體制改革進程的深化，也逐步暴露出一些亟待解決的深層次問題。
（一）缺乏明確具體、操作性強的實施方案。國家衛生部《關于衛生監督體制改革的意見》和《關于衛生監督體制改革實施的若干意見》中僅就改革的指導思想、目的、原則、機構名稱、職責等問題進行了原則性說明，在經費、編制等關鍵問題上缺乏必要的硬性指標，使用了“積極與編制部門協商”、“可比照當地有關行政執法機關的預算定額由財政部門核定”、“根據工作需要合理安排”等模糊性語句，也沒有爭取人事部、財政部等部委聯合行文。由于缺乏上述部門的認同，無法為基層單位提供有力的政策支持。在改革實施過程中，缺少必要的調度和統一的指揮。衛生部《關于衛生監督體制改革的意見》要求：選擇條件成熟的地方或單位先行試點，在總結經驗的基礎上全面推開。實際上經驗推廣工作基本是以省為單位完成的，成功經驗和寶貴教訓沒有實現全國范圍內的信息資源共享，也沒有及時進行系統概括和理論提升用以指導全國的改革實踐。省、市、區的改革基本處于各自為戰狀態，同一個省內的各級改革進度不一模式各異，甚至出現了將疾病預防控制中心改革成為差額單位的現象。根據全國衛生執法監督工作會議公布的統計數字：自2000年《關于衛生監督體制改革的意見》下發部分省、市開展試點至2004年４月底，除港、澳、臺外，全國31個省、自治區、直轄市均已建立了省級衛生執法監督機構。與上下步調一致、迅速完成機構組建的藥品監督等部門相比，顯然有不小差距。
（二）衛生監督執法人員編制嚴重不足，影響衛生執法水平和力度。衛生執法工作不僅要有嫻熟的法律知識，而且需要精湛的專業技術和實際的操作經驗。**縣衛生局衛生監督局現有衛生監督人員編制10名，全縣人口38.8萬人，按照衛生監督人員配備要求每1萬人口應配備1～2名衛生監督人員，根據衛生部《關于衛生監督體系建設的若干規定》(衛生部令第39號)、《衛生監督機構建設指導意見》(衛監督發〔2005〕76號)、《云南省2007年衛生法制與監督工作要點》精神要求，現有配備的衛生監督人員遠遠達不到要求規定，并且在日常監督執法中必須2人以上。除掉主要領導、辦公室、辦證室、后勤人員外，在外日常監督人員只有5人左右，每位監督人員要同時承擔許多方面的衛生執法工作，在衛生監督覆蓋率、監督執法水平及監督質量方面帶來很大的困難和壓力，由于衛生執法人員不足嚴重影響衛生執法的力度和效果。
（三）經費投入不足、無固定辦公業務用房等問題，制約著衛生監督的工作效能。衛生監督機構是政府執行國家衛生法律法規、維護公共衛生秩序和醫療服務秩序的行政執法機構，承擔著政府管理社會衛生事務的公共職能。這幾年，政府對衛生監督機構經費投入嚴重不足，雖然為全額撥款單位，除人頭經費1500元/人年以外，基本無任何專項工作經費和辦案經費，這幾年一直都是靠衛生監督自身有限的業務收入來勉強維持工作運轉。另外，**縣衛生局衛生監督局無固定的辦公業務用房和衛生監督執法工具缺乏，這幾年一直借用縣衛生局辦公樓辦公。在衛生監督執法工作中取證工具缺乏，如照相攝像器材、快速檢測分析儀器、交通工具等，這些根本無法應對法制社會對衛生監督工作提出的新要求，如何提高衛生執法水平和辦案質量目前擺在迫切需要解決的問題，這些問題嚴重制約著全縣公共衛生監督工作有效的開展。
（四）衛生監督機構監督執法缺乏法律依據，衛生監督機構的職能定位不清，衛生行政部門現在依然是辦衛生。執法主體與執法隊伍分離，執法主體與執法隊伍分離嚴重影響執法效果。根據國家行政執法的指導思想，行政法規將逐步轉移到行政單位執行。隨著衛生法律法規的頒布，目前衛生監督人員基本上在衛生監督所（隊），執法主體是衛生行政部門，而執行機構仍是事業單位的性質，這種執法主體與執法隊伍的分離，既不符合國家行政執法的主體思想也不利于工作，使工作環節增多，權限不明，衛生監督工作難以形成活力。衛生行政部門委托事業單位性質的機構進行衛生執法，違背了《行政許可法》的宗旨，給衛生執法工作帶來了敗訴的可能，阻礙了衛生執法工作的開展衛生監督機構的單位性質不明確，是獨立的法人行政事業單位，而不能獨立承擔法律責任，只是同級衛生行政部門行使衛生監督職責的執行機構，而衛生行政部門與衛生監督機構仍然存在著執法主體與執法隊伍分離的問題，給人以政事不分，“換湯不換藥”之嫌。
（五）衛生執法力度依然不夠。隨著綜合監督模式的推行，在傳統的五大衛生基礎上又增加了醫療機構、采供血機構、婦幼保健機構及其從業人員等監管、執法任務，以現有的衛生監督人力資源，要面對如此龐大的監督覆蓋面難免捉襟見肘疲于奔命。加之未能抓住改革的機遇實現垂直管理，較之工商、技術監督等部門的監督執法活動，更容易受到地方的影響和干擾，執法效果、社會影響與上述部門相比有不小差距。近年來，人民群眾日益關注食品等健康相關產品的衛生安全，而隨著新聞媒體輿論監督力度的不斷加大，衛生防疫站時期“重許可輕管理”的隱患逐漸顯現，衛生行政部門和衛生監督機構不得不為舊體制的弊端還債，動輒被推上問責的風口浪尖，衛生監督員滿腹委屈，廣大群眾卻難以滿意，衛生監督力度偏軟的局面沒有得到質的改觀，難以遏制衛生監督職能被逐步分解剝離的不利局面。
（六）衛生監督強制性缺乏。雖然部分衛生法律授予衛生行政部門對無證經營者有取締的權力，但具體操作中存在許多問題，公共衛生監督執法機構是否有強制執行權，是否可以查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執行人的財產，既無具體規定又無明確的程序，實際工作中難以操作，從而導致對違法經營行為打擊不力。如打擊非法行醫中的取締，取締的具體措施是什么，是收藥品器械還是查封場所，沒有統一的規定，衛生執法人員難于操作，如食品衛生工作中的取締，如何操作，收加工用具還是查封場所。所以，目前的衛生法律法規強制措施缺失，執法力度就弱，衛生監督執法形象難于樹立，所以衛生監督執法被戲稱為“秀才執法”，實際是因為衛生法律法規無可操作性的強制措施。
（七）農村衛生監督工作有待加強。目前，我縣各鄉鎮沒有衛生監督機構和專職衛生監督人員，**縣衛生局委托各鎮衛生院防保人員協助衛生監督局衛生監督員開展日常的衛生監督檢查工作，這些防保人員素質、水平參差不齊，且法律地位不明確,很難開展有效的衛生監督工作。
三、 改革創新，進一步加強衛生監督體制建設
（一）著力抓好衛生監督機構的建設。為了建立適應社會主義市場經濟體制和全面推進依法行政要求的衛生執法監督體系，強化政府公共衛生監管職能，維護正常的公共衛生和服務秩序，按照衛生部《關于衛生監督體系建設的若干規定》、《衛生監督機構建設指導意見》，希望縣人大、縣委、政府結合**縣實際情況著力解決經費投入、解決人員編制和辦公房屋基礎建設，給予政策傾斜。同時積極爭取國家項目資金，不斷改善衛生監督的工作條件，著實抓好衛生監督執法隊伍和機構的建設，確保衛生監督執法落到實處。
（二）加強立法和法律的修改，確定衛生監督機構行政執法的執法主體地位，做到有法可依。衛生監督機構執法沒有依據，是現在衛生監督機構存在的最大的問題，這個問題不解決，依法行政無法提，現在衛生監督機構沒有一部法律法規賦予了衛生監督部門執法職責，而執行了幾年的的《公共場所衛生管理條例》等法律法規，執法權是授予了衛生防疫站的，而不是監督機構，應該加強立法的修法，使法律更有力地支持衛生監督工作，更好地保護大眾健康。一部法律要有一個執法主體，衛生監督無法可執。
（三）完善衛生法律法規，建立專一衛生監督執法隊伍。衛生法律法規是衛生執法的根本和基礎，只有建立健全衛生法律法規，及時對法律法規中不足處進行修改、補充、完善，消除相關衛生法律法規條款之間的矛盾與不足，才能不斷提高衛生監督執法水平和力度。建立具有執法主體、專業的.衛生執法隊伍，這既是搞好衛生監督工作的前提，也是廣泛開展衛生監督執法工作基礎，同時通過完善公共衛生法律體系，修訂衛生標準，使衛生標準與衛生法律法規處罰依據相適應。從而更好為我國經濟建設服務。
（四）改善執法質量和執法形象。執法隊伍的素質直接影響著黨和政府在人民群眾中的形象，直接影響著執法的效率和質量，要站在服務經濟發展、建設法制社會的高度，不斷提高執法人員素質，規范執法行為，建設規范化執法隊伍。一是要加強思想政治教育，重點是世界觀、人生觀和價值觀的教育，樹立全心全意為人民服務的思想；二是要加強法律、法規和規章的學習，提高依法行政的水平；三是要加強科學文化、專業知識的學習。通過以上三個方面的學習，逐漸提高衛生執法隊伍的政治、法律、業務素質。
（五）實行衛生行政執法責任制，提高衛生執法效能。衛生行政執法責任制是以保證衛生法律、法規、規章的正確實施，促進依法行政為目標。衛生行政執法必須做到主體合法、依據合法、程序合法，使各種違法案件及時得到查處，各種違法行為及時得到糾正，公民、法人、組織依法主張的權利和申請事項得到答復和辦理。實行衛生行政執法責任制，必將增強衛生行政部門和人員嚴肅、公正、文明廉潔執法的自覺性和責任心，有利于推進社會主義法制建設，促進依法治國，提高衛生行政效能。
（六）采取聯合執法以彌補衛生監督執法力量的不足。聯合執法就是在一定區域內的多家執法部門在當地政府部門的統一領導下聯合進行檢查執法活動。它需要多家執法部門的相互配合、相互協調、統一行動，其作用是單一部門執法無法取代的。聯合執法能彌補衛生執法力量的不足和各鄉鎮衛生監督執法力度偏弱的局面。例如**縣在打擊非法行醫活動中，由縣政府牽頭，聯合衛生、公安、藥監、廣電等部門聯合執法，彌補了衛生監督力量的不足，而且執法效果明顯，通過對非法行醫的整治，采取“摘牌子”“關門子”“端攤子”的層層深入的打擊方式，從原有的242家個體醫療機構到剩余符合條件的24家個體診所，堅決取締218家。可以明顯看出聯合執法的執法力度和效果非常明顯，還能增強對違法經營者的威懾作用。另外，在衛生監督體制改革中，應該積極探索像工商、稅務等部門設立鄉鎮派出機構負責鄉鎮監督執法工作。
總之，衛生監督體制建設中所暴露的問題也不是一朝一夕就能改變的。擺在各級衛生行政部門和監督機構面前的一項緊迫的工作任務，要不斷創新改革，要不斷加強和完善衛生法制建設，加強執法人員的素質教育和能力培養；加大執法力度，加強法制宣傳和監督力度，完善執法工作程序和制度，密切各部門的配合。只有這樣，才能逐步解決一些有礙衛生監督執法的問題，不斷提高我國衛生執法水平，適應我國法制建設和市場經濟發展的要求。預防各種突發公共衛生事件發生，才能切實保障人民群眾的健康權益和生命安全。
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