國庫會計業務風險防范與會計崗位調配問題調研調研報告
經濟金融的發展，財稅體制的變革，促使國庫會計業務有了飛速的發展。為此，人民銀行總行專門開發了《國庫會計核算系統（2.0版）》（以下簡稱《系統》），并配套印發了《國庫會計管理規定（試行）》，具體明確了國庫崗位設置和崗位職責。試行二年多來，由于種種原因，基層國庫一直被人員與崗位、業務與制度等實際問題交織和困擾著。國庫業務發展后，如何合理配置人力資源的問題，不可避免地擺在了各級國庫的面前。
一、國庫業務發展的現狀
多年來，國庫一直以“財政預算出納”的身份，按照財稅體制，依托銀行清算體系，對收繳入庫的財政資金進行劃分、報解，并據此進行統計分析和監督管理。國庫業務相對簡單、直觀。進入新世紀，由于財稅改革、中國現代化支付系統啟動、人民銀行職能轉換以及經濟發展和多方管理的強化，使直接為財稅服務的國庫處于風口浪尖，業務發展之快、核算內容之廣、管理項目之多，對國庫叢業人員的沖擊之大前所未有。
1、國庫會計業務操作形式的變化。改革開放以來，國庫業務核算手段經歷了手工操作─以省和市為單位開發的各種程序─全國統一的核算系統─集核算和清算為一體的綜合系統。國庫核算內容發生了結構性變化，從單純的報解核算到國庫成為獨立的核算體系，參加了票據交換，使用了國庫內部往來和加入了中國現代化支付系統。國庫會計崗位設置更加完整，增加了資金清算、事后監督、檢查輔導等崗位。
財稅改革帶來國庫業務的變化。一是征收機關范圍擴大。環保局、墻改辦等非財稅部門成為國庫的征收機關。二是代征方式多樣化和多級次多種類分成增加。三是國庫單一賬戶改革。
經濟發展和多方管理對國庫業務的沖擊。納稅人和稅收都呈幾倍增長、稅務部門撤消了稅收過渡戶，減少了匯總填票的形式，并不斷規范收繳程序，保證稅款的及時入庫。財政部門加強了支出管理，采取了細化支出項目、支出部門等方式。
上述三方面的原因，使國庫的業務數量、風險隱患、經理難度成倍增長，基層國庫人員不足的問題突出地顯現出來。但為了“遵守制度”，不得不“東拼西湊”，“明一套暗一套”。
二、現階段國庫業務操作中存在的問題
1、安全風險增加。國庫取得清算功能之前，國庫會計核算的風險點有三處，包括入口的二處和出口的一處。入口：一是從會計營業部門劃來的資金，二是財政、稅務送達國庫的撥款、退庫。出口：“行庫往來”，而且這個出口，還有會計營業部門這道重要防線予以保護。增加清算功能后，其風險點就成為六處了。新增了票據交換、國庫內部往來和支付系統，都是不經任何外部防線就能直接劃出的關口。
人員崗位配置的問題。新的核算系統和清算方式開通后，完整的核算至少需要九名人員，所以基層國庫會計崗位與人員不協調的現象非常突出。
⑴人民銀行縣（市）支行，國庫部門不能單獨設立，原有的專職人員大部分只有三到四名，在核算人員增加一倍還少的情況下只能采取由會計部門人員兼職國庫崗位。
⑵中心支庫目前處于諸多矛盾的中心地帶，新的核算系統運行后，一方面集中本級或下級的明細和匯總核算為一身（有的中心支庫還核算多級國庫業務），另一方面還保留有管理、輔導、的職責。核算系統的崗位設置，使中心支庫疲于應付核算和逐步開通的新業務，不能兼顧管理與調研分析工作，其服務質量無從保證。
⑶代理支庫由于代理行的體制、利益和重視程度不同，其國庫人員多采用專職兼職各半或違規一人多崗。鄉鎮國庫則以兼職為主，這種現象造成風險隱患加重，代理質量低下。
3、操作流程中存在的問題。制度規定可以兼崗的只有資金清算中的四種清算方式的記賬可以為一人，復核可以為一人，這樣國庫會計核算體系完整運作至少需要9人(明細記賬、明細復核、資金記賬、資金復核、同城票據交換、綜合管理、系統維護、會計主管、支庫事后監督)。其風險點：一是明細記賬人員要對各種收入繳款書、撥款、退庫等憑證的真實性進行審核。二是資金清算崗要將各種相應的資金審核后再劃撥到各商業銀行和上解到上級國庫。為保證資金安全，采取了五層防范：一是采取了為明細記賬和資金清算崗分別配置了復核人員。二是資金崗使用密押形式控制異地劃轉資金。三是綜合核算與征收機關和上下級國庫進行對賬。四是事后監督再對所有業務進行核對。五是會計主管對許多特殊業務情況、大額資金進行審批，每月檢查所有業務。從這種現狀來看，國庫的資金安全防范體系真可為“銅墻鐵壁”了。但是實際操作中，正是這種多層防范，重復勞動，責任不明的現狀，一方面滋生了操作人員相互依靠，互相扯皮的思想。一方面導致了國庫會計人員增量不增質的現狀。出現了重復操作多、效率低、安全保障錯位等問題。
⑴重復操作多：有的業務需要資金崗與明細崗分別記賬與復核，也就是說一筆資金在系統內就要經過四人四次操作。這樣業務量和操作人員在沒有任何主觀因素的'情況下，客觀上就增加了二倍。
⑵核算效率低：業務量較少的支庫，操作人員在系統內操作的時間并不多，又因為資金崗與明細崗不能相互兼任，所以操作人員的大部分時間浪費在互相等待中。如某縣支庫，按業務量高峰的中旬計算：預算收入雖有400筆，但資金崗按交換行登記票據交換登記簿最多4筆，接收和發送票據交換差額1至2筆，向上級國庫上劃資金2筆，再加上只有少數業務日發生的撥款10筆，全天，資金崗只有18筆業務（這18筆業務全部與明細崗重復操作），卻占用了二個人。
⑶安全保障錯位：業務風險點的增加，并不意味著所有資金崗的業務都有風險，都需要層層把關。如：明細崗每日報解后生成的上劃款項，這部分款項經明細崗和資金崗核對一致后，分別向上級國庫發送明細通訊和資金報文，上級國庫的兩崗接收后核算系統會自動進行核對，如果有問題，上下級國庫都會及時發現。特別是縣支庫開通國庫內部往來后，縣支庫和中心支庫的業務發生必須是同一日，所以這部分資金不會出現風險。退一步講，即使是出現了錯誤，這部分資金仍然在國庫內部流動，不經撥款、轉賬和退庫，是不會出去國庫，形不成資金風險的。所以這部分國庫資金完全不需要耗費時力的編押、核押，押錯時再發送查詢查復。同時，這部分資金如果不使用“報單”，使用內部憑證，就避免了補充報單三聯中有一聯沒有任何意義做法。也就是說國庫資金應區分其性質對待，不是一味地有了清算功能就“狼來了”所以要“一棍子打死”。
三、業務崗位及操作的改革設想
1、改進《系統》，簡化崗位，使用專職人員。《系統》應將資金崗與明細崗合而為一，設置核算記賬崗和復核崗，預算收入業務：同城票據交換崗審核第一關，再有核算記賬崗和復核崗采用分別錄入總金額和明細金額的方法進行核對。明細金額報解后，自動生成上劃上級國庫的資金，記賬崗發送明細通訊，復核崗發送匯總金額通訊。撥款、退庫與劃款等國庫部門的款項，核算記賬崗和復核崗分別審核錄入后，同城的由票據交換崗再審后方可提出，異地資金由核算復核崗按支付系統或內部往來方式發出。對于國庫內部往來資金，改變所有款項都需要編押的做法，只對經過異地國庫劃往商業銀行的款項進行編押。
這樣改變后，操作人員不但由9名減少為7名，業務量減少許多，也不影響事后監督和會計主管職責的行使，業務量較少的縣支庫，綜合核算崗兼職同城票據交換崗、會計主管兼職事后監督，系統維護人員則由行內科技人員兼職。那么，這樣的支庫只需要四名國庫專職人員，對于人員非常緊張的縣支行，還是能夠保障的。
2、設計使用國庫內部資金往來憑證。可以借鑒中央銀行會計四集中后使用內部憑證的做法。凡屬于國庫內部資金往來，不需要使用重要空白憑證的“報單”，統一使用一式二聯的內部憑證，一聯做接收賬戶的傳票，另一聯做對應賬戶憑證的附件。
3、開發事后監督程序，進一步加強其職責的行使。目前，事后監督仍然使用手工筆對方式，是否認真核對每一筆賬務沒有制約機制。當務之急是要開發使用事后監督程序，強制事后監督崗每日即對上一日的所有賬務進行逐筆監督。真正為國庫資金安全筑起一道長城。
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