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地質災害防治條例釋義（第五章）
◆第五章地質災害治理
地質災害治理是事關人民生命財產安全的大事，也是政府維護社會公共安全的重要職責之一。為了完善地質災害防治投入機制，保障地質災害治理資金和治理責任的落實，本章對地質災害治理作了規定。
本章共分6條，主要規定了地質災害治理經費的來源渠道、地質災害治理責任的劃分、地質災害勘查設計和施工及監理單位資格的審查、地質災害治理工程的驗收及其管護責任等。
◇第三十四條因自然因素造成的特大型地質災害，確需治理的，由國務院國土資源主管部門會同災害發生地的省、自治區、直轄市人民政府組織治理。
因自然因素造成的其他地質災害，確需治理的，在縣級以上地方人民政府的領導下，由本級人民政府國土資源主管部門組織治理。
因自然因素造成的跨行政區域的地質災害，確需治理的，由所跨行政區域的地方人民政府國土資源主管部門共同組織治理。
【釋義】本條是關于因自然因素造成的地質災害的組織治理機關的規定。
一、因自然因素造成的地質災害，也可稱為自然地質災害，是指地殼受內外動力地質作用如構造運動、巖漿作用、侵蝕作用、風化作用等等以及影響地質體活動的氣候因素如降雨、降雪、凍融等而產生的各類地質災害。這種地質災害的產生基本上與人類活動無關。它是地殼運動、氣候變化等自然因素綜合作用表現出來的外在形式，是一種自然作用過程。
二、某一地質災害一旦被確定為自然地質災害，并且經專家論證確需治理，則根據本條例第七條的規定，縣級以上人民政府國土資源主管部門就應當義不容辭地承擔起災害治理的組織、協調、指導和監督工作。也可以說，縣級以上人民政府國土資源主管部門就是自然地質災害治理的具體組織單位。
三、根據本條例第五條的規定，自然地質災害的治理，其費用應該在劃分中央和地方事權和財權的基礎上，分別列入中央和地方有關人民政府的財政預算。按照確需治理的自然地質災害的規模大小及其對國家和地方經濟發展的危害程度不同，本條確定了特大型自然地質災害由國務院國土資源主管部門會同災害所在地省級人民政府組織治理，如果屬于跨省級行政區域的特大型地質災害，則由國務院國土資源主管部門會同所跨區域的省級人民政府共同組織治理。其他類型包括大型、中型、小型等確需治理的自然地質災害，由災害所在地縣級以上人民政府國土資源主管部門組織治理。在實際操作過程中，各省、自治區、直轄市可根據具體情況，由省級國土資源主管部門會同同級財政主管部門共同制定大型以下的自然地質災害治理項目的財政預算管理辦法，比如大型自然地質災害的治理可由省級財政出資，中型自然地質災害的治理由地(市)級財政出資，小型自然地質災害的治理由縣級財政出資等。大型以下的跨行政區的自然地質災害的治理，由所跨行政區地方人民政府國土資源主管部門共同組織治理，治理經費分擔辦法由雙方協商確定。
四、確需治理的自然地質災害，負責組織治理的各級國土資源主管部門，必須及時提出治理方案。治理方案應當在地質災害勘查和可行性研究工作的基礎上進行。主要應當包括以下內容：1、防治的指導思想、原則和目標;2、治理方式(如生物治理、工程治理等)和具體的治理方法;3、施工組織(施工條件、方法、設備、進度、管理、監理等);4、工程投資預算;5、工程效益(經濟效益、社會效益、環境效益)分析;6、保證措施(組織、技術、政策措施)等。最終治理方案的確定，應當經過多方案的比選。比選依據主要是技術的可行性和經濟的合理性。
◇第三十五條因工程建設等人為活動引發的地質災害，由責任單位承擔治理責任。
責任單位由地質災害發生地的縣級以上人民政府國土資源主管部門負責組織專家對地質災害的成因進行分析論證后認定。
對地質災害的治理責任認定結果有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
【釋義】本條是關于人為活動引發的地質災害的治理責任人及治理責任界定的規定。
一、本條第一款首先規定了人為活動引發的地質災害，由責任人(包括單位和個人)承擔治理責任。
二、本條第二款明確了縣級以上人民政府國土資源主管部門是界定地質災害責任人的組織者。地質災害的產生，往往是自然因素和人為因素共同作用的結果。國土資源主管部門在界定地質災害責任人時，應當組織專家對地質災害的成因進行論證，找出其中占主導地位的引發因素，如果主導因素是人為因素，那么就可以界定其為人為地質災害，進行這些人為活動的主體(單位和個人)就是地質災害責任人，其治理責任就主要應當由責任人承擔。
地質災害治理責任主要包括下列內容：1、提供地質災害治理所需經費;包括從地質災害勘查到效果檢驗全過程的項目費用。2、制定或者委托制定地質災害治理方案;如果責任人(單位和個人)具有國家認可的地質災害防治工程相應的資質，可以自行制定治理方案，如果沒有，則可以委托有資質的單位代為制定。3、向主管部門報送地質災害治理方案;治理方案必須在規定的時間內，及時向相應的國土資源主管部門提交。4、承擔或者委托承擔地質災害治理工程。治理責任人如果具有相應的地質災害防治工程資質，可以自己承擔治理工作，否則，就應該委托具有相應地質災害防治工程資質的單位承擔治理工作。治理責任人擬定的治理方案，應當符合國家有關地質災害治理的有關標準和技術規范。
三、地質災害的產生，往往是自然因素和人為因素共同作用的結果，其成因的界定具有復雜性和主觀性，因此，就不能排除專家對成因分析的偏差。本條第三款針對這種情況，規定了地質災害責任人可按照相關規定提起行政復議和行政訴訟，這也有助于監督國土資源主管部門和其組織的專家站在公正的立場上，實事求是地開展地質災害成因分析及責任界定工作。
◇第三十六條地質災害治理工程的確定，應當與地質災害形成的原因、規模以及對人民生命和財產安全的危害程度相適應。
承擔專項地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理的單位，應當具備下列條件，經省級以上人民政府國土資源主管部門資質審查合格，取得國土資源主管部門頒發的相應等級的資質證書后，方可在資質等級許可的范圍內從事地質災害治理工程的勘查、設計、施工和監理活動，并承擔相應的責任：
(一)有獨立的法人資格;
(二)有一定數量的具有水文地質、環境地質、工程地質等相應專業的技術人員;
(三)有相應的技術裝備;
(四)有完善的工程質量管理制度。
地質災害治理工程的勘查、設計、施工和監理應當符合國家有關標準和技術規范。
【釋義】本條是關于地質災害治理工程的確定以及承擔專項治理工程單位的資質管理的規定。
一、本條第一款規定了如何確定地質災害治理工程，其含義有三方面;一是依據地質災害的成因，確定治理責任者;二是如果是自然作用引發的地質災害，應根據規模大小，確定治理級別;三是依據危害大小，確定治理方案。
二、本條第二款規定了承擔專項地質災害治理工程的單位的資質條件，并明確了省級以上國土資源主管部門對地質災害防治工程單位資質的審批及管理權限。無論是自然作用形成的地質災害，還是建設工程等人為活動引發的地質災害，一旦需要進行專項治理，就應當由取得相應等級的勘查、設計、施工和監理資質證書的單位進行。本條第二款所稱專項地質災害治理工程，是指專門立項的地質災害治理工程。
三、地質災害治理工程活動，包括對地質災害進行專門性勘查、針對性設計、按照設計開展工程施工和對以上階段進行全過程監理等工程行為。許多專家認為，地質災害治理工程不同于一般建設工程，在理論上和實際工程行為方面都存在較大的差異：
(一)“地質災害防治工程”與“一般建設工程”在學術理論上的差異。
1、“地質災害防治工程”與“一般建設工程”分屬不同的研究領域。
“地質災害防治工程”與“一般建設工程”在學術上分屬兩個不同的研究領域，它們有各自的特點和規律，有著十分明顯的差異：“地質災害防治工程”是通過研究巖石圈內巖石、土體、水體等地質體的物理化學性質以及滑動、流動、崩落等運動規律，并抑制地質體的破壞性運動的工程活動。其涉及范疇除了地質學外，還涉及地理學、環境學、氣象學、水文學以及人類活動本身。而“一般建設工程”涉及的僅僅是巖土體對地面構筑物的承載力等少數地質因素，研究重點是如何利用各種建筑材料的物理特性，搭建更加牢固、更加實用的為人類提供生活、發展空間的構筑物。
2、“地質災害防治工程”與“一般建設工程”是不同性質的人類活動。“地質災害防治工程”與“一般建設工程”在學術研究領域的不同，決定了這兩類工程活動諸多方面的不同：
首先，兩類工程活動的對象不同。地質災害防治工程活動的對象主要是地表以下的巖石、土體、水體等地質體，而一般建設工程特別是工業與民用建筑工程活動的對象則是地表以上的各類構筑物。
其次，兩類工程活動的空間不同。地質災害防治工程活動的空間主要是地表以下幾十米至幾百米的地下空間，是在非自由的三維地質體內(沒有自由空間)對巖石和土體等地質體進行改造、加固。而一般建設工程特別是工業與民用建筑工程活動的空間主要是地表以上的空間，是在自由的三維空間(空氣介質空間里)利用各種建筑材料構建建筑物。工業與民用建筑工程也研究地表以下的地基穩定性，但這相對于地質災害防治工程來說，研究深度和范圍就要小很多，僅僅是表層。
再則，兩類工程研究的目的不同。地質災害防治工程研究的目的是如何利用地下的樁、錨、集排水來防止巖石、土體、水體等地質體的滑動、流動、崩落等破壞性運動。而一般建設工程特別是工業與民用建筑工程研究的目的是如何建造安全、牢固的地上人工構筑物，為人類提供居住、生活和生產的空間。
(二)“地質災害防治工程”與“一般建設工程”的生產實踐活動不同。
1、“地質災害防治工程”勘查與“一般建設工程”地基基礎勘察不同。
首先，勘查對象不同。地質災害防治工程勘查對象是崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面塌陷、地面沉降等災害地質體，主要查明其分布、規模、結構、構造、成生環境、成生機制變形破環特征、研究降雨、削坡、加載、地震、采礦、抽取地下水等各種工況條件下單獨作用和綜合作用下的穩定性，分析評價其防治的必要性，技術上的可行性、經濟上的合理性等。“一般建設工程”地基基礎勘察的對象則是作為建設工程基礎的巖土體，主要查明承載地面構筑物的持力層分布及其承載力，以保證建筑工程的基礎的穩定性。兩者的勘查深度大不一樣，前者一般為幾十米，有時深達幾百米，而后者一般只有幾米，最深也不過幾十米。
其次，勘查技術要求及勘查內容不同。作為“一般建設工程”地基基礎勘察，主要以查明其巖土體結構、地下水水位和化學特性以及持力層承載力為目的，其專業的技術要求和規范以及勘察內容較為簡單。而“地質災害防治工程”勘查，則要復雜的多，必須在對災害體有初步的認識后，才能有針對性地根據崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面塌陷、地面沉降等等有關勘查規范進行勘查。主要應當查明：(1)區內水文氣象、地形地貌、地層巖性、地質構造、水文地質條件;(2)與地質災害有關的經濟活動、工程建設及遠景規劃;調查其所處的人工地質環境;(3)地質災害體的邊界條件、埋藏深度、底界條件、分布范圍、規模、形體特征、結構特征和變形特征;(4)地質災害體的形成機制、動力因素、引發因素、成災的環境條件，現今穩定性及所處的變形階段;地質災害發育史，推測今后可能成災的時間、規模、起始運動形式，變形破壞方向、成災的可能性和派生災害的可能性;地質災害體成災的運動方向、運動距離和運動區、堆積區，圈定危險區、威脅區，調查可能產生派生災害的范圍，進行災情預評估。
再則，勘查手段有很大不同。一般建設工程地基基礎勘察，以淺孔鉆探、地面測繪為主，或者輔助于物探。手段較為簡單。而地質災害防治工程勘查往往比較復雜，除大量的深孔鉆探外，往往投入大型山地工程(平硐、斜硐、豎井等)，多種手段的遙感、物探、力學試驗、原位試驗、測年、長期動態監測等多種勘察手段。
第四，勘查在整個工程活動中的階段不同。一般建設工程地基基礎勘察由于需要滿足的條件較為簡單，常常在設計前就可以全面完成。
地質災害防治工程勘查，由于研究的深度大、范圍廣，加上災害體的隱蔽性、多變性，必須是分階段進行的。一般分為規劃前的初步勘查、設計階段的詳細勘查和施工階段的補充勘查幾個階段。因此，地質災害防治工程勘查往往與設計、施工交錯進行，不同階段的勘查，其目的也往往有所不同。
2、“地質災害防治工程”設計與“一般建設工程”設計方法不同。
“一般建設工程”可以進行標準化設計，地表以上的建筑設計完全可以按照人類的要求進行設計，其原材料、結構、構造、受力條件等等，均可以按照自身需要和自己的意圖進行設計。對人類來說，其可知性和可控性都較強，完全可以根據需要一次性完成。
“地質災害防治工程”是非標準化工程，其設計是建立在對災害體充分認識了解的基礎上才能進行的。但是，人類往往是逐步了解這些災害體的基本特性的，防治工程不同階段，設計的依據和目的也經常是變化的。不同勘查階段的成果，決定了設計也必須根據這些成果，隨時對設計進行調整和改進。
3、“地質災害防治工程”施工與“一般建設工程”施工在手段和方法上存在很大差異。
“一般建設工程”施工，由于有確定的設計做依據，各種建筑材料的特性、規格都較為固定。因此，只要使用相應的設備，按照相應的規范循序漸進即可。
“地質災害防治工程”施工，由于施工對象是災害地質體，因此，在施工手段、施工方法上必須采取特殊的措施，一是防止擾動災害體令其失穩，二是施工往往還要承擔部分勘查任務，以加深對災害體的認識，三是地質災害防治工程施工，經常是在交通不便、施工空間狹小的情況下進行。因此，采用的施工手段和方法也是非常規的。
4、“地質災害防治工程”監理與“一般建設工程”監理在專業知識方面的要求不同。
“一般建設工程”監理，要求監理人員掌握的是建筑力學、材料力學、工業與民用建筑工程規程規范等方面的知識。而“地質災害防治工程”監理，則要求監理人員除了掌握以上這些方面的知識外，還特別需要他們掌握地質學特別是工程地質、水文地質和災害地質等方面的知識，掌握崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面塌陷、地面沉降等災害地質體的識別知識，監理人員在現場監督的施工工序、關鍵部位等也存在很大差異。
另外，地質災害防治工程監理的特殊性還在于：
(1)監理人員必須具備很強的地質災害的專業知識和能力，對實施治理的崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面塌陷、地面沉降等災害地質體的整體穩定性必須有清醒的認識，對施工部位、施工工藝、施工順序、施工強度及其對災害地質體穩定性的撓動程度，必須有自己的認知和把握。以絕對保障災害地質體的整體穩定性，不能讓它們在施工中因失穩而成災。另外，現場監理人員還必須具備從探槽、鉆孔所揭露的地層準確識別滑坡體的滑動面、災害體邊界、泥石流物源層等災害體關鍵特征的能力，這是一般的建設工程監理難以做到的。
(2)密切注意施工地點、施工順序、施工強度、施工進度對崩塌滑坡整體穩定性和局部穩定性的影響和撓動，及時分析監測數據和進行地質宏觀評判，用以指導工程施工，確保災害體不會因人工擾動而移動、滑動和崩落，造成人為災害。
(3)當出現整體變形破壞前兆時，應當及時停工，進行分析研究，必要時立即組織搶險施工，以控制其變形發展。此時工程進度必須服從搶險以及搶險控制后撓動的需要。
(4)當出現局部變形破壞前兆時，應當進行充分分析研究，確定其發展趨勢及影響規模。之后，應當制定相應的工程措施和進度控制，避免造成局部破壞所產生的損失以及惡性的發展。
綜上所述，地質災害防治工程，是一般建設工程特別是工業與民用建筑工程不能包容的特殊工程，其勘查、設計、施工和監理等工程活動必須由具備特殊專業素質的隊伍而不是一般建設工程隊伍來承擔。本條主要從專業配置和相應技術裝備等方面對承擔專項地質災害治理工程的單位條件進行了規定。目前，國務院國土資源主管部門依照這一規定，結合多年來地質災害防治工程資質管理的經驗，正在修定“地質災害防治工程資質管理辦法”。
四、本條第三款規定了地質災害治理工程的勘查、設計、施工和監理等必須符合國家有關標準和技術規范。目前，在部分省市國土資源主管部門已編制實施了一些相關的標準和技術規范。國務院國土資源主管部門將在此基礎上盡快編制在全國統一實施的標準和技術規范。
◇第三十七條禁止地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理單位超越其資質等級許可的范圍或者以其他地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理單位的名義承攬地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理業務。
禁止地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理單位允許其他單位以本單位的名義承攬地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理業務。
禁止任何單位和個人偽造、變造、買賣地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理資質證書。
【釋義】本條是關于地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理單位業務活動的禁止性規定。
一、地質災害治理工程單位資質，包括勘查、設計、施工和監理四類，每一類資質又根據單位資質條件的不同而分設不同的等級，持不同類別、不同等級資質證書的單位，其能承擔治理工程的災害規模將有不同的規定。因此，地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理單位不能超越其資質等級許可的范圍承攬業務。這種做法是對人民生命財產安全和對資質單位本身負責的體現。
二、沒有資質的單位，不能借用其他有資質單位的名義承擔地質災害治理工程，有資質的單位也不能允許無資質單位借用本單位的地質災害治理工程資質。
三、地質災害治理工程單位資質，是國家唯一承認的從事地質災害治理工程單位必須具備的資質，也是國家為了維護地質災害治理工程市場秩序，保障地質災害治理工程資質單位權益的手段。地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理資質證書受法律保護。偽造、變造、買賣地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理資質證書的行為是嚴重的違法行為，責任人應當依法承擔行政責任和刑事責任。
◇第三十八條政府投資的地質災害治理工程竣工后，由縣級以上人民政府國土資源主管部門組織驗收。其他的地質災害治理工程竣工后，由責任單位組織竣工驗收;竣工驗收時，應當有國土資源主管部門參加。
【釋義】本條是關于地質災害治理工程竣工驗收的管理規定。
一、政府投資的地質災害治理工程竣工后，應當由組織該地質災害治理的縣級以上人民政府國土資源主管部門組織驗收。特大型自然地質災害的治理工程，由國務院國土資源主管部門會同災害所在地省級人民政府共同組織驗收�？缧姓䥇^域的自然地質災害治理工程，由所跨區域的地方人民政府國土資源主管部門共同組織驗收。
二、責任單位承擔的地質災害治理工程，由責任單位組織驗收，但是，必須邀請國土資源主管部門參加。該款規定，主要是為了防止責任單位治理過程中的偷工減料、敷衍應付等不良行為，從而避免出現質量隱患。
◇第三十九條政府投資的地質災害治理工程經驗收合格后，由縣級以上人民政府國土資源主管部門指定的單位負責管理和維護;工程建設等人為活動引發的地質災害，其治理工程經驗收合格后由負責治理的責任單位負責管理和維護。
任何單位和個人不得侵占、損毀、損壞地質災害治理工程設施。
【釋義】本條是關于地質災害治理工程設施保護的規定。
一、政府投資的地質災害治理工程經驗收合格后，由組織治理工程的縣級以上人民政府國土資源主管部門指定的單位負責管理和維護;管理和維護費用應該納入治理工程總體預算。工程建設等人為活動引發的地質災害，其治理工程經驗收合格后由負責治理的責任單位負責管理和維護。如果責任單位因異地施工等原因不能承擔管理和維護工作，可以委托有管理維護能力的其他單位承擔管理維護工作，但是其費用由責任單位全部承擔。
二、地質災害治理工程設施是永久性的工程設施，是依法應當予以保護的財產，而且，侵占、損壞、破壞地質災害治理工程設施，可能重新引發地質災害。因此，絕不允許任何人、任何單位侵占、損壞和破壞。在治理工程設施嚴重阻礙了更為重要的建設工程的情況下，可以進行變動、關閉或拆除，但必須采取新的治理方案，以保證原治理工程保護的人民生命財產的安全。變動、關閉和拆除以及實施新的治理方案所需費用，納入新的建設工程的經費預算。
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